Статья "Пределы уточнения площади земельного участка".
С.В.Матвеенко
журнал "Кадастр недвижимости" №3 (16) 2009,
газета ЭЖ-Юрист 09.04.2010 (в более кратком виде).
Пределы уточнения площади земельного участка.
Матвеенко Сергей Владимирович, генеральный директор ООО «Центр информационно- правовой поддержки кадастровой деятельности «Кадастр и Право».
«Кадастр недвижимости» №3 (16) 2009
В 90-е годы прошлого столетия наше государство, стремительно сменив политический курс, столь же стремительно начало осуществлять переход от полного огосударствления собственности на землю к многообразию форм собственности. Последовавшая за этим быстрая и абсолютно не подготовленная раздача земель гражданам в собственность и на иных видах права, в условиях отсутствия нормальной законодательной базы, привела к тому, что площадь и местоположение границ земельных участков, передаваемых в частные руки, зачастую не были установлены с необходимой точностью.
В последствии, при установлении местоположения границ земельного участка с нормативной точностью, правообладатели, как правило, начинали сталкиваться с проблемой несоответствия площади, фактический и той, сведения о которой содержались в правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах на земельные участки.
Местоположение границ и площадь являются важнейшими характеристиками земельного участка. Законодатель в п.1 ст.7 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ (далее – Закон о кадастре) относит их к уникальных характеристикам, позволяющим однозначно определить такой земельный участок в качестве индивидуально-определенной вещи.
Учитывая важность указанных характеристик, законодатель выдвигает ряд требований, которые необходимо соблюдать при уточнении местоположения границ и площади земельного участка:
1. Уточнение возможно только в том случае, когда кадастровые сведения о земельном участке не соответствуют нормативным требованиям к описанию местоположения границ земельных участков (п.3 ст.25 и п.4 ст.27 Закона о кадастре).
2. Уточненная площадь земельного участка, не должна быть больше площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости (ч.1 п.5 ст.27 Закона о кадастре).
3. Соблюдение процедуры согласования местоположения границ, установленной законом (ст.39 закона о кадастре недвижимости)[1].
4. Соблюдение требования п.9 ст.38 Закона о кадастре, согласно которому при уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в правоустанавливающем документе на земельный участок, или при отсутствии такого документа из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае, если указанные в настоящей части документы отсутствуют, границами земельного участка являются границы, существующие на местности пятнадцать и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка.
В этой статье мы рассмотрим только некоторые аспекты определения предельной площади земельных участков при уточнении.
Пределы уточнения площади установлены в п.1, ч.5, ст.27 Закона о кадастре, согласно которому при кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета также в случае, если в результате данного кадастрового учета площадь этого земельного участка, определенная с учетом установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом требований, будет больше площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости.
Эта положение закона о кадастре недвижимости представляет собой немного измененную норму, содержавшуюся в абз.5 п.3 ст.20 прежнего Федерального закона «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ (далее – Закон о земельном кадастре)[2] согласно которой, в проведении государственного кадастрового учета земельных участков отказывалось в случае если содержащаяся в документах о межевании уточненная площадь земельного участка превышала указанную в правоустанавливающем документе на такой земельный участок площадь более чем на минимальный размер, установленный в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
Ныне действующая норма имеет одно существенное нововведение: в случае, когда предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, не установлен, уточнение площади возможно в пределах десяти процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости. Это положение закона является весьма важным, поскольку, как мы убедимся в дальнейшем, с установлением предельных размеров земельных участков все не так однозначно, как кажется на первый взгляд и в большинстве случаев пока приходится говорить об их отсутствии.
Кроме того Закон о кадастре изменил формулировку согласно которой для целей уточнения площади применяется предельный минимальный размер земельного участка установленный в соответствии с земельным законодательством. Это отличается от прежней формулировки Закона о земельном кадастре, которая говорила о минимальном размере земельного участка, установленном в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Надо сказать, что такая формулировка больше соответствует положениям Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ) и иным основополагающим актам земельного законодательства.
Итак, говоря о расхождении уточняемой «документальной» площади, сведения о которой внесены в кадастр согласно правоустанавливающим и (или) правоудостоверяющим документам, и уточненной в результате кадастровых работ площади, Закона о кадастре оперирует понятием «предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования» (далее - минимальный размер земельного участка). Однако вопрос определения этого минимального размера является весьма спорным и дискуссионным.
На практике часто минимальный размер определяют исходя из нормы, закрепленной в п.1 ст.33 ЗК РФ. Согласно этой нормы предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства - устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления[3]. Такое понимание закона связано, в том числе, и с приведенной выше формулировкой прежнего Закона о земельном кадастре, упоминавшем о минимальном размере земельного участка, установленном в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Однако правомерность подобного толкования закона в нынешних условиях вызывает большие сомнения, поскольку п.1 ст.33 ЗК РФ устанавливает предельные размеры земельных участков лишь для определенной конкретной цели – предоставление земельных участков из находящихся в государственной или муниципальной собственности в собственность граждан, что исключат ее применение для иных, не связанных с предоставлением земельных участков целей. Представляется, что указанная норма направлена не только на защиту публичного интереса выражающегося в нежелательности излишнего дробления (или наоборот чрезмерного укрупнения) земельных участков, препятствующего их рациональному использованию и охране, но также и на защиту частного интереса граждан от необоснованного занижения размеров предоставляемых им земельных участков.
Существует также мнение, что минимальные размеры земельных участков для целей уточнения площади необходимо определять исходя из требований п.3, ст.33 ЗК РФ, согласно которому для иных целей, не указанных в п.1 ст.33 ЗК РФ, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией. Такая позиция также не может быть признана правильной по следующим основаниям. Из названия ст.33 ЗК РФ следует, что указанная статья определяет нормы предоставления земельных участков. Системный анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, понятие «предоставление земельных участков» означает передачу земельных участков из публичной собственности в частную собственность. Таким образом, п.3 ст.33 ЗК РФ также, как и п.1 ст.33 ЗК РФ определяет предельные размеры земельных участков для предоставления в частные руки. Но, в отличие от п.1 ст.33 ЗК РФ, для целей не связанных с ведением крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, а также ведением личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства.
Кроме того, применение нормы, закрепленной в п.3. ст.33 ЗК РФ даже для целей предоставления земельных участков, на практике вызывает сложности, связанные с неоднозначным ее толкованием. Проблема состоит в том, что указанное положение закона декларирует два альтернативных основания установления предельных размеров:
1. в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности,
2. в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
1. Говоря о первом основании нужно сказать, что четкое определение понятия «отвод земель» не содержится ни в одном из нормативно-правововых актов действующего законодательства. Более того, это является скорее устаревшим понятием, заимствованным из законодательства советского периода[4]. Большой юридический словарь[5] определяет «отвод земли» как действия государственных органов, направленные на установление права пользования землей различных организаций, а также отдельных граждан. Подобная формулировка является не основанной на законе неуклюжей попыткой адаптировать устаревшее понятие к современным правоотношениям[6] и только запутывает понимание сути вопроса. По сложившейся с советских времен традиции под «нормами отвода земель» понимают установленные размеры земельных участков под размещение линейных объектов и установление их санитарно-защитных зон[7]. Скорее всего, именно такое значение в норму п.3 ст.33 ЗК РФ вкладывал и законодатель.
2. Рассматривая второе основание можно сделать вывод, что из перечисленных в нем документов (правила землепользования и застройки, землеустроительная, градостроительная и проектная документация) все же основным документом, в соответствии с которым устанавливаются предельные размеры, являются правила землепользования и застройки. Землеустроительная, градостроительная и проектная документация если и применяются, то преимущественно для установления площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования (п. 2 статьи 35 Земельного кодекса РФ)[8].
В общем, анализ п.3 ст.33 ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что эта норма при определении пределов уточнения площади земельного участка также не должна применяться.
Но если положения ст.33 ЗК РФ для рассматриваемых правоотношений неприменимы, то какими же нормативами тогда руководствоваться?
Этот вопрос еще долго мог бы быть предметом дискуссии, но законодатель внес ясность, введя в ЗК РФ статью 11.9 определяющую требования к образуемым и измененным земельным участкам.[9] Согласно данной статьи предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами.[10] Эта норма наконец-то четко закрепила в ЗК РФ положения, вытекающие из п.4 ст.85 ЗК РФ, а также п.9 ст.ст.36, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. №190-ФЗ (далее - ГрК РФ). Таким образом, именно положения статьи 11.9 ЗК РФ должны применяться при определении пределов уточнения площади, как определяющие требования к предельным размерам земельных участков формируемых в качестве объектов земельных отношений в широком смысле, а не только с целью предоставления.
Подводя итог вышесказанному можно сделать вывод, что уточненная площадь земельного участка не должна превышать площадь, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный:
1. градостроительными регламентами - для земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты,
2. в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами – для земельных участков на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются.[11]
При отсутствии градостроительных регламентов или соответствующих норм ЗК РФ, а также федеральных законов, уточненная площадь земельного участка не должна превышать площадь, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости.
В связи с этим, вызывает сомнения правомерность принятия органами власти некоторых субъектов российской федерации, а также муниципальных образований, нормативных актов, устанавливающих в отсутствие правил землепользования и застройки, а также соответствующих актов федерального законодательства, предельные размеры земельных участков для иных, кроме предусмотренных ст.33 ЗК РФ, целей.
Так, например, Закон Санкт-Петербурга от 18.07.2005 № 405-53 «О минимальных размерах площади земельных участков, в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет» устанавливает, что в отношении частей территории Санкт-Петербурга, для которых в установленном порядке не введены в действие градостроительные регламенты (временные регламенты застройки земельных участков), минимальные размеры площади земельных участков устанавливаются согласно настоящему закону. Также весьма показательным примером превышения полномочий органами власти может служить Решение Совета депутатов Клинского муниципального района Московской области от 21.02.2007 № 4/38 «О минимальном размере превышения площади земельного участка, находящегося в собственности гражданина», устанавливающее минимальные размеры земельных участков, «свободных от прав третьих лиц, составляющие разницу между площадью участка, находящегося в собственности по документу, и площадью фактического пользования, в целях получения сведений об уточненной площади для государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок».
[1] См. Матвеенко С.В. «Согласование местоположения границ земельных участков: порядок и особенности». Кадастр недвижимости №1 (10) 2008.
[2] Указанная норма была введена Федеральным законом от 30.06.2006 N 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества».
[3] См., например, Закон Московской области от 17.06.2003 N 63/2003-ОЗ «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области»; Решение Совета депутатов муниципального образования «Химкинский район» Московской области от 19.12.2003 № 35/3 «О нормах предоставления земельных участков на территории Химкинского района Московской области».
[4] Формулировка п.3 ст.33 ЗК РФ является не вполне корректным заимствованием из п.3 ст.36 Земельного кодекса РСФСР от 25.04.1991 N 1103-1, утвержденного Верховным Советом РСФСР согласно которому: для жилищного строительства, предпринимательской деятельности, а также для иных несельскохозяйственных целей размеры земельных участков устанавливаются по утвержденным в установленном порядке нормам отвода земель для этих видов деятельности либо в соответствии с проектно - технической документацией.
[5] Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. – М.: ИНФРА-М, 2007. - VI, 858 с. – (Б-ка словарей «ИНФРА-М»).
[6] Большая советская энциклопедия дает следующее определение: отвод земли в СССР – совокупность землеустроительных действий по установлению границ земельного участка в натуре (на местности). - Полный текст Третьего издания «Большой советской энциклопедии», выпущенной издательством «Советская энциклопедия» в 1969-1978 годах в 30 томах.
[7] См., например, Приказ Минтранса РФ от 06.08.2008 N 126 «Об утверждении норм отвода земельных участков, необходимых для формирования полосы отвода железных дорог, а также норм расчета охранных зон железных дорог».
[8] Эта норма имела важное значение для применения статей 273, 552, 553, 652 и 653 Гражданского кодекса РФ, поскольку позволяла определить часть земельного участка, занятую объектом недвижимости на таком земельном участке и необходимую для его использования. Однако значимость ее была утрачена в связи с изменениями, внесенными в указанные статьи ГК РФ Федеральным законом от 26.06.2007 N 118-ФЗ, согласно которым объект недвижимости, находящийся на земельном участке был «привязан» не к части земельного участка, а к земельному участку в целом.
[9] Указанная статья была введена Федеральным законом от 22.07.2008 N 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений».
[10] Например, согласно п.1 ст.4 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями земельного законодательства. Так, согласно п.1 ст.6 Закона Московской области от 12.06.2004 N 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» минимальный размер образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения составляет 2,0 гектара (за исключениями, установленными Законом).
[11] Земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определены пунктами 4,6 ст.36 ГрК РФ.
Это кадастровые границы должны учитывать фактическое землепользование, а не наоборот. (для РАНЕЕ УЧТЕННЫХ)
