РОССИЯ И ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД: РЕФОРМЫ ИЛИ КОНФРОНТАЦИЯ?
КОММЕНТАРИЙ К ПРОБЛЕМЕ ИСЧЕРПАНИЯ
ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ПРИ ОБРАЩЕНИИ
В ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМЫ
ПОРЯДКА ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ,
А ТАКЖЕ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНОПРОЕКТА А.П. ТОРШИНА <*>
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2011, N 10/
М. ИСАЕВА, И. СЕРГЕЕВА, М. СУЧКОВА
1. В чем суть требования исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты и кто решает, какие средства должны быть исчерпаны?
Статья 35 Европейской конвенции о защите прав человека, озаглавленная "Условия приемлемости", гласит:
"Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права, и в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу".
Как отмечает Европейский суд, обязанность заявителя исчерпать внутренние средства защиты предназначена для того, чтобы у национальных властей была возможность на внутригосударственном уровне рассмотреть жалобу человека или юридического лица и исправить допущенное нарушение до того, как этот вопрос станет предметом разбирательства в Международном суде <8>. Такая логика отражает субсидиарный характер международного правосудия по отношению к правосудию национальному.
--------------------------------
<8> Акдивар и другие против Турции (Akdivar and Others v. Turkey), жалоба N 21893/93, Постановление Большой палаты Суда от 16 сентября 1996 г., п. 65.
Следующий важный момент заключается в том, что, хотя Европейская конвенция и требует исчерпания всех внутренних средств правовой защиты, нельзя забывать про следующую за этой формулировкой фразу "как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права". Действительно, международное право <9> и вслед за ним практика Европейского суда <10> говорят о том, что обязанность исчерпания распространяется только на эффективные средства правовой защиты.
--------------------------------
<9> Требование об исчерпании только эффективных внутригосударственных средств правовой защиты является нормой обычного международного права и в том или ином виде применяется всеми международными и региональными судебными инстанциями, а также иными международными органами, уполномоченными на рассмотрение индивидуальных жалоб на нарушение прав человека. См., в частности: Draft Articles on Diplomatic Protection (ILC 2006) (проект статей о дипломатической защите Комиссии международного права ООН, статья 15(a) и Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ILC 2001; UN General Assembly Respolution 56/83 of 12 December 2001) (статьи об ответственности государств за международные противоправные деяния Комиссии международного права ООН, резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 56/83 от 12 декабря 2001 г.), статья 44(.
<10> См. обобщение практики Европейского суда по данному вопросу: Key case-law issues. Exhaustion ofdomestic remedies (ECtHR 2006). URL: http://www.echr.coe.int.
Кто решает, исчерпаны ли национальные средства правовой защиты и является ли та или иная судебная процедура в Российской Федерации эффективным средством правовой защиты для целей статьи 35 Европейской конвенции <11>? В соответствии со статьей 32 Конвенции такими полномочиями обладает только один официальный орган, в чьей компетенции находятся все вопросы толкования и применения Европейской конвенции и Протоколов к ней, - это Европейский суд <12>.
--------------------------------
<11> Судебная процедура является, как правило, основным, но не исключительным возможным средством правовой защиты на национальном уровне (Harris, O'Boyle & Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights (Oxford University Press, 2009). C. 769; Метелица против России (Metelitsa v Russia), жалоба N 33132/02, решение о частичной приемлемости жалобы от 28 апреля 2005 г., п. 1. В данном решении Суд указал на то, что условия содержания заявителя под стражей не обжаловались ни в какие национальные органы (речь шла не только о судебных инстанциях)). Однако в данной статье мы рассматриваем именно судебные средства правовой защиты.
<12> Ранее такими полномочиями была также наделена ныне упраздненная Европейская комиссия по правам человека.
В своей практике Суд дает четкое толкование рассматриваемому понятию, отмечая, что под эффективными средствами понимаются процедуры, соответствующие требованиям правовой определенности <13>. Правовая определенность - это, иными словами, возможность лица полагаться на окончательное судебное решение без опасения его произвольного пересмотра в любой момент времени по любым не определенным в законе основаниям, что является одной из базовых концепций в практике Европейского суда в свете права на справедливое судебное разбирательство <14>.
--------------------------------
<13> См. в отношении средств правовой защиты в Российской Федерации: Мартынец против России (Martynets v. Russia), жалоба 29612/09, решение о неприемлемости жалобы от 5 ноября 2009 г., Бердзенишвили против России (Berdzenishvili v. Russia), жалоба 31697/03, решение о неприемлемости жалобы от 29 января 2004 г., Ковалева против России (Kovaleva v. Russia), жалоба N 6025/09, решение о неприемлемости жалобы от 25 июня 2009 г.
<14> Брумареску против Румынии (Brumrescu v. Romania), жалоба N 28342/95, Постановление от 28 октября 1999 г., п. 61.
Если обратиться в Европейский суд, не пройдя все эффективные внутригосударственные судебные инстанции, жалоба будет отклонена. Но если обратиться в суд, пройдя все возможные (а не только эффективные, с точки зрения Европейского суда) внутригосударственные судебные инстанции, то с учетом обычных сроков рассмотрения дел в российских судах в большинстве случаев жалоба также будет отклонена из-за пропуска срока для обращения в Европейский суд. Данный срок составляет шесть месяцев с момента вынесения последнего судебного решения инстанцией, которая признается Европейским Судом эффективной.
По общему правилу прохождение российских судебных инстанций, предшествующих надзорной стадии рассмотрения дела, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах, признается Европейским судом необходимым <15>. Что же меняется, когда дело попадает в надзорную инстанцию?
--------------------------------
<15> Разумеется, возможны исключения, вплоть до того, что Европейский суд может признать, что заявитель в данном конкретном деле освобожден от обязательства исчерпать внутригосударственные средства правовой защиты, например, по той причине, что хотя формально средства и существовали, но они не могли эффективно функционировать в существующей политической и правовой ситуации (Акдивар и другие против Турции, цит. выше, п. 69).
2. Эффективность средств правовой защиты в судах общей юрисдикции.
Европейский суд прямо говорит о том, что в Российской Федерации надзорная инстанция не является эффективным средством правовой защиты ни по гражданским, ни по уголовным делам, и отклоняет жалобы как неприемлемые в случае, если шестимесячный срок для обращения в Суд пропущен в связи с подачей заявителем надзорной жалобы.
6 апреля 2011 г. Европейским судом перед Правительством Российской Федерации поставлены вопросы о том, не является ли неэффективность надзорной процедуры в российских судах общей юрисдикции системной проблемой <16>. Тем самым Европейский суд еще раз подчеркивает свое внимание к проблеме неэффективного надзора и предлагаемым Россией путям ее решения посредством внесения последних поправок в законодательство.
--------------------------------
<16> Рябкин и другие против России (Ryabkin and others v. Russia), жалоба N 52166/08, дополнительные вопросы сторонам в рамках коммуникации жалобы от 6 апреля 2011 г. Если Европейский суд придет к выводу, что неэффективность надзорного производства является системной проблемой, то Суд может прибегнуть к так называемой процедуре пилотных постановлений, в рамках которой Суд может предписать России принять меры общего характера, в том числе направленные на реформирование соответствующего законодательства. См., например: Бурдов против России (N 2) (Burdov v. Russia (N 2), жалоба N 33509/04, Постановление от 15 января 2009 г.
На данный момент для Европейского суда последним эффективным средством правовой защиты в Российской Федерации по гражданским и уголовным делам является кассационная инстанция. Рассмотрим причины такого подхода.
Неэффективность надзорного разбирательства в гражданском процессе. Какие средства правовой защиты будут являться эффективными с 1 января 2012 г.?
Европейский суд несколько раз высказывался по вопросу об эффективности надзорного производства в российском гражданском процессе (как до, так и после вступления в силу нового ГПК РФ в 2003 г.).
Основной претензией Суда к процедуре, введенной в 2003 г. <17> и действующей на данный момент, уже много лет является риск неограниченной длительности надзорного производства: несмотря на введенный ГПК РФ срок для подачи надзорной жалобы <18>, надзорное разбирательство может инициироваться заинтересованными лицами последовательно несколько раз перед разными надзорными инстанциями <19>. Кроме того, Европейский суд признает не соответствующим Конвенции то, что Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его заместитель имеют право отменить определение об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Суда, вынесенное судьей Верховного суда Российской Федерации, и передать дело на надзорное рассмотрение - полномочие, не ограниченное никакими сроками и не обусловленное никакими определенными основаниями <20>. Такое регулирование приводит к нарушению принципа правовой определенности, являющегося составной частью понятия справедливого судебного разбирательства, гарантированного статьей 6 Конвенции. В связи с этим гипотетическое признание Европейским судом указанной надзорной процедуры эффективной повлекло бы невозможность определить момент окончания процедуры рассмотрения дела на национальном уровне и, соответственно, дату, с которой начинает течь шестимесячный срок для обращения в Европейский суд <21>.
--------------------------------
<17> С последующими изменениями, внесенными Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. N 330-ФЗ и вступившими в силу 7 января 2008 г.
<18> Первоначально срок составлял один год начиная с 7 января 2008 г. - шесть месяцев, согласно пункту 2 статьи 376 ГПК РФ.
<19> Статья 377 ГПК РФ. Денисов против России (Denisov v. Russia), жалоба N 33408/03, решение о неприемлемости от 6 мая 2004 г., Мартынец против России, цит. выше.
<20> Пункт 3 статьи 381 ГПК РФ.
<21> Мартынец против России, цит. выше.
Поправки в ГПК РФ, вступающие в силу 1 января 2012 г. <22>, серьезным образом меняющие структуру гражданского процесса, еще больше усложняют существующую ситуацию.
--------------------------------
<22> Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ.
Согласно новой редакции Кодекса:
a) все решения судов первой инстанции, не вступившие в законную силу, будут подлежать не кассационному, а апелляционному обжалованию <23>.
--------------------------------
<23> Статья 320 ГПК РФ в новой редакции.
кассационное разбирательство становится процедурой по пересмотру решений, вступивших в законную силу, и приобретает все основные черты действующего в настоящее время надзора <24>, а также
--------------------------------
<24> Статья 376 ГПК РФ в новой редакции.
c) вводится новая надзорная процедура <25>.
--------------------------------
<25> Статья 391.1 ГПК РФ в новой редакции.
Что касается нового апелляционного разбирательства, оно мало чем отличается от нынешнего кассационного разбирательства (по крайней мере для целей Европейского суда). Поэтому, по нашему мнению, достаточно велика вероятность, что апелляционное разбирательство будет признано Европейским судом эффективным средством правовой защиты.
Однако и новое кассационное обжалование, и новая надзорная процедура содержат в себе элемент, наличие которого может вызвать вопросы у Европейского суда в отношении эффективности указанных процедур. Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его заместитель сохраняют право отменить определение об отказе в передаче надзорной жалобы на надзорное рассмотрение <26>, вынесенное судьей Верховного Суда Российской Федерации, и передать дело на надзорное рассмотрение. Теперь Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его заместитель получают такое право в отношении кассационной жалобы, в передаче которой на кассационное рассмотрение было отказано <27>. Данное право не ограничено никакими сроками. Помимо этого, в отношении нового кассационного/надзорного разбирательства сохраняется право заинтересованных лиц обжаловать вынесенное кассационной/надзорной инстанцией постановление или определение в вышестоящую кассационную/надзорную инстанцию <28>, а на это положение Европейский суд, как указано выше, также уже обращал внимание как на не соответствующее требованиям Конвенции.
--------------------------------
<26> Статья 391.5 ГПК РФ в новой редакции.
<27> Статья 381 ГПК РФ в новой редакции.
<28> Статья 377 и статья 391.1 ГПК РФ в новой редакции соответственно.
Конечно, оценка указанных процедур с точки зрения их эффективности будет производиться Европейским судом не абстрактно, а с учетом того, как новые нормы ГПК РФ будут применены в конкретных делах. Тем не менее нельзя исключать, что с 1 января 2012 г. в России появятся сразу два неэффективных средства правовой защиты в гражданском процессе - кассационное и надзорное производства.
2. Эффективность средств правовой защиты
в арбитражных судах
Иначе обстоит дело с исчерпанием внутренних средств правовой защиты, когда дело на национальном уровне рассматривается в арбитражных судах. Европейский Суд признает, что пересмотр вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в порядке надзора, осуществляемый Высшим Арбитражным судом Российской Федерации, является эффективным средством правовой защиты <14> в отличие от надзора в судах общей юрисдикции. Данный вывод применим к положениям Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г. (далее - АПК РФ).
--------------------------------
<14> Ковалева против России (Kovaleva v Russia), цит. выше; ООО "Линк Ойл СПб" против России (OOO Link Oil SPB v Russia), жалоба N 42600/05, решение о неприемлемости жалобы от 25 июня 2009 г.
Так, например, в деле "Ковалева против России" Европейский суд указал, что вступившие в законную силу судебные акты нижестоящих инстанций арбитражных судов могли быть обжалованы в суд высшей инстанции в четко установленные сроки со ссылкой на ограниченный перечень оснований для возможной отмены <15>. Кроме того, нарушение прав и свобод человека и гражданина <16>, составляющих международно-правовые обязательства России, является одним из оснований для пересмотра судебных актов в порядке надзора <17>, т.е. нарушение Конвенции может быть исправлено национальным судом и на стадии надзорного производства. Таким образом, Европейский суд решил, что процедуру обжалования в порядке надзора нельзя признать "экстраординарной" процедурой, не соответствующей требованиям правовой определенности <18>.
--------------------------------
<15> "Ковалева против России" (Kovaleva v Russia), цит. выше.
<16> Права человека и гражданина включают, разумеется, и права юридических лиц. См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2007 г. N 6116/07. Во избежание сомнений можно также отметить, что юридические лица обладают правом обращаться с жалобами в Европейский суд. См., например, решение Европейского Суда по делу Сосьете Фожир Финанс С.А. против Люксембурга (Socrnffi Faugyr Finance S.A. v. Luxembourg), жалоба N 38788/97, решение от 23 марта 2000 г., а также обобщение практики Европейского Суда относительно статьи 34 Конвенции: Key caselaw issues: individual petition, п. 9, доступное на сайте Европейского Суда: http://www.echr.coe.int.
<17> Статья 304(1), (2) АПК РФ.
<18> Там же.
Важно понимать, однако, что если процедура пересмотра в порядке надзора актов арбитражных судов будет неожиданно реформирована таким образом, что она перестанет отвечать требованиям правовой определенности, то даже принятие рассматриваемого ниже законопроекта А.П. Торшина не спасет Россию от возможного изменения Европейским Судом его оценки эффективности данного средства правовой защиты.