[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
КЛАСС (KLASS) И ДРУГИЕ ПРОТИВ
ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ
(Страсбург, 6 сентября 1978 года)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Заявителями по этому делу являются граждане Германии, Герхард Класс, прокурор, Петер Луббергер, адвокат, Юрген Нусбрух, судья, Ханс-Юрген Поль и Дитер Зелб, адвокаты. Г-н Нусбрух проживает в Гейдельберге, остальные в Мангейме.
Закон от 13 августа 1968 г. (Закон G 10), изданный в развитие статьи 10 п. 2 (в редакции 1968 г.) Основного Закона ФРГ, ограничил право на тайну переписки, почтовых отправлений, телефонных разговоров. Оспаривая этот Закон заявители не отрицали право государства на установление соответствующих законодательных мер, но видели несоответствие этого Закона Конвенции в том, что он не обязал власти уведомить о таких мерах заинтересованных лиц, исключив тем самым возможность оспаривания этих мер в судебном порядке.
По этому поводу заявители обратились в Конституционный Суд ФРГ, который признал Закон от 13 августа 1968 г. не соответствующим Основному Закону в части, не допускавшей уведомление лица, за которым устанавливалось наблюдение, даже тогда, когда такое уведомление могло быть сделано, не нанося вреда цели предпринятых мер. Заявители остались неудовлетворены решением Конституционного Суда, считая также несовместимой с гарантиями основных прав и свобод граждан замену судебной защиты прав в данной сфере надзорными функциями двух специальных органов, создаваемых Бундестагом.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 18 июня 1971 г., заявители утверждали, что статья 10 п. 2 Основного Закона и Закон от 13 августа 1968 г. противоречат трем статьям Европейской конвенции о защите прав человека, а именно статье 6 п. 1 (право на беспристрастное судебное разбирательство в гражданском или уголовном суде), статье 8 (право на уважение личной и семейной жизни, неприкосновенности жилища и корреспонденции) и статье 13 (право на эффективные средства правовой защиты перед национальным органом в случаях нарушения прав, изложенных в Конвенции).
В своем докладе от 9 марта 1977 г. Комиссия выразила следующее мнение:
- не было нарушения статьи 6 п. 1 Конвенции ни в той части, где заявители основываются на понятии "гражданские права" (одиннадцать голосов против одного при двух воздержавшихся), ни в той части, где они основываются на понятии "уголовное обвинение" (единогласно);
- не было нарушения статьи 8 или статьи 13 (двенадцать голосов при одном воздержавшемся).
Дело было передано Комиссией в Суд 14 июля 1977 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О статье 25 п. 1
30. Как в своей памятной записке, так и на слушании Правительство официально призвало Суд признать "неприемлемой" жалобу, поданную в Комиссию. Оно утверждало, что заявители не могут быть признаны "жертвами" в понимании статьи 25 п. 1, которая предусматривает следующее:
"Комиссия может принимать жалобы, направленные в адрес Генерального секретаря Совета Европы от любого лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одной из Высоких Договаривающихся Сторон их прав, признанных в настоящей Конвенции, при условии, что Высокая Договаривающаяся Сторона, на которую подана жалоба, заявила, что она признает компетенцию Комиссии принимать такие жалобы..."
По мнению Правительства, заявители не утверждали, что имеет место, хотя бы потенциально, конкретное нарушение их прав; скорее, на основании чисто гипотетической возможности оказаться объектом наблюдения они требуют общего и абстрактного пересмотра оспариваемого законодательства в свете Конвенции.
31. Как можно заключить из ответа представителей Комиссии на слушании, она согласна с Правительством, что в компетенцию Суда входит определение того, могут ли заявители претендовать на статус "жертвы" в смысле статьи 25 п. 1. Однако Комиссия не согласилась с Правительством в той мере, в какой это могло бы пониматься в смысле пересмотра Судом Решения Комиссии о приемлемости жалобы.
Представители Комиссии считают, что Правительство предъявляло слишком жесткие требования к понятию "жертва нарушения статьи 8 Конвенции". По их мнению, чтобы считаться жертвой нарушения своего права по статье 8 п. 1, достаточно, чтобы человек находился в такой ситуации, когда имеются разумные основания опасаться, что он окажется объектом тайного наблюдения; заявители должны быть признаны не только предполагаемыми жертвами; они могут утверждать, что оказались прямыми жертвами нарушения своих прав по статье 8, поскольку на основании оспариваемого Закона любой человек в Федеративной Республике Германии, которого можно заподозрить в установлении контактов с людьми, занятыми подрывной деятельностью, действительно рискует оказаться объектом тайного наблюдения; существование такого риска само по себе является ограничением свободы общения.
Главный представитель считает, что жалоба справедливо признана приемлемой по другой причине. По его мнению, предполагаемое нарушение относится к личному праву, которое Конвенция прямо не называет, но оно с необходимостью присутствует в ней; это подразумеваемое право каждого быть проинформированным в разумный срок о любых тайных действиях, предпринятых в отношении него государственными органами и являющихся вмешательством в его права и свободы, гарантированные Конвенцией.
32. Суд подтверждает принцип, прочно установившийся в его практике, который заключается в том, что если дело было передано ему в соответствии с должной процедурой, Суд компетентен рассматривать все вопросы факта и права, возникающие в процессе слушаний, включая вопросы, которые могли бы быть подняты в Комиссии в рамках вопроса о приемлемости. Это заключение никоим образом не умаляет полномочия Комиссии, данные ей в соответствии со статьей 27 Конвенции, в отношении приемлемости жалоб. Задача, которую данная статья возлагает на Комиссию, состоит в отборе дел; Комиссия либо принимает, либо не принимает жалобы к рассмотрению. Ее отказ в приеме жалоб, которые она считает неприемлемыми, не подлежит обжалованию, так же как и Решение о приемлемости; решения принимаются совершенно независимо (см. Решение по делу Де Вильде, Оомс и Версип против Бельгии от 18 июня 1971 г. Серия A, т. 12, с. 29 и 30, п. 47, 54; см. также Решение от 9 февраля 1967 г. по предварительному возражению в деле "О языках в Бельгии". Серия A, т. 5, с. 18; Решение по делу Хэндисайда от 7 декабря 1976 г. Серия A, т. 24, с. 20, п. 41; и Решение по делу Ирландия против Соединенного Королевства от 18 января 1978 г. Серия A, т. 25, с. 63, п. 157).
Настоящее дело касается inter alia толкования понятия "жертва" в смысле статьи 25 Конвенции; этот вопрос уже поднимался в Комиссии. Поэтому Суд подтверждает свою компетенцию рассматривать вопрос, возникший по данной статье.
33. Статья 24 позволяет каждой из Договаривающихся Сторон передавать в Комиссию вопрос о "любом предполагаемом нарушении" Конвенции другой Договаривающейся Стороной; отдельное лицо, неправительственная организация или группа лиц для того, чтобы иметь право подать жалобу в соответствии со статьей 25, должны заявить, что "явились жертвами нарушения... прав, признанных в настоящей Конвенции". Таким образом, в отличие от ситуации, предусмотренной статьей 24, согласно которой, при соблюдении других указанных в ней условий, общий интерес в соблюдении Конвенции достаточен для приемлемости жалобы, поданной одним из государств против другого, статья 25 требует, чтобы каждый отдельный заявитель фактически был жертвой нарушений, о которых он заявляет (см. Решение по делу Ирландия против Соединенного Королевства от 18 января 1978 г. Серия A, т. 25, с. 90 - 91, п. 239 и 240). Статья 25 не предоставляет отдельным лицам что-то подобное actio popularis; она не позволяет отдельным лицам подавать жалобу на закон in abstracto только потому, что они считают, что он нарушает Конвенцию. В принципе для индивидуального заявителя недостаточно утверждать, что само существование закона нарушает его право, установленное Конвенцией; необходимо, чтобы закон был применен с причинением ему вреда. Тем не менее, как указали и Правительство, и Комиссия, закон может сам по себе нарушать права отдельных лиц, если они испытывают его действие даже в отсутствие каких-либо конкретных мер по его применению. В связи с этим Суд напоминает, что в предыдущих двух делах, возникших из жалоб, поданных в соответствии со статьей 25, он столкнулся с законодательством, имевшим такие последствия: в деле "О языках в Бельгии" и в деле Кьелдсен, Буск Мадсен и Педерсен Суду пришлось изучить совместимость Конвенции и Протокола N 1 с законодательством об образовании (см. Решение от 25 июля 1968 г. Серия A, т. 6, и Решение от 7 декабря 1976 г. Серия A, т. 23, особенно с. 22 - 23, п. 48).
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: вместо "Решение от 25 июля 1968 г." следует читать "Решение от 23 июля 1968 г.".
------------------------------------------------------------------
34. Статья 25, которая устанавливает порядок обращения лиц в Комиссию, является ключевым звеном в механизме обеспечения соблюдения прав и свобод, признанных в Конвенции. Этот механизм включает в себя возможность для лица, которое считает, что ему был нанесен ущерб каким-либо действием, нарушающим Конвенцию, представить в Комиссию жалобу о данном нарушении при условии, что другие условия приемлемости были соблюдены. В данном деле встает вопрос, должно ли данное лицо быть лишено возможности подать жалобу в Комиссию потому, что в связи с секретностью действий, против которых оно возражает, оно не может указать ни на одно какое-либо конкретное действие, затрагивающее именно его. По мнению Суда, реальная эффективность Конвенции требует в таких обстоятельствах возможность обращения в Комиссию. Если бы этого не было, эффективность механизма обеспечения соблюдения Конвенции была бы значительно снижена. Конвенция и ее институты были созданы с целью защиты отдельных лиц, соответственно процессуальные нормы Конвенции должны применяться таким образом, чтобы сделать действенной систему индивидуальных обращений.
Поэтому Суд признает, что лицо может при определенных условиях утверждать, что оно является жертвой нарушения в связи с самим существованием тайных мер или законодательством, допускающим такие тайные меры, без необходимости подтверждать, что оно фактически подверглось действию этих мер. В каждом случае условия должны быть определены в зависимости от того, какое право или какие права, закрепленные в Конвенции, были, как утверждается, нарушены, против каких тайных мер выдвинуты возражения и какая существует связь между заявителем и этими мерами.
35. В свете этих соображений теперь необходимо установить, могут ли заявители утверждать, исходя из конкретного оспариваемого закона, что являются жертвами в смысле статьи 25 вследствие нарушения статьи 8 Конвенции. При этом статья 8 является основной.
36. Суд указывает, что там, где государство вводит тайное наблюдение, существование которого остается неизвестным для лиц, находящихся под наблюдением, следствием чего является невозможность обжаловать такое наблюдение, действие статьи 8 может в значительной степени быть сведено на нет. В такой ситуации обращение с лицом может противоречить статье 8, или даже совсем лишить его права, гарантируемого ему данной статьей, а лицо, не зная об этом, не будет иметь возможность пользоваться правовой защитой ни на национальном уровне, ни в институтах Конвенции.
В связи с этим необходимо напомнить, что Федеральный Конституционный Суд в своем Решении от 15 декабря 1970 г. (см. п. 11 - 12 выше) в мотивировочной части указал:
"Для того, чтобы подать конституционную жалобу против закона, заявитель должен подтвердить, что сам закон, а не только действия по его применению, представляет прямое и непосредственное нарушение одного из его основных прав... Эти условия не были выполнены, т.к., по доводам самих заявителей, только действия со стороны исполнительных органов явились бы нарушением их основных прав. Однако ввиду того, что они не были уведомлены о вмешательстве в их права, заинтересованные лица не могут оспаривать действия по применению закона. В таких случаях они должны иметь право подать конституционную жалобу против самого закона, как это делается в тех случаях, когда конституционная жалоба против действий по применению закона невозможна по другим причинам..."
Несмотря на возможное расхождение, существующее между системой подачи жалоб в Федеральный Конституционный Суд на основании немецкого права и механизмом обеспечения соблюдения Конвенции, эти доводы значимы mutatis mutandis для жалоб, поданных по статье 25.
Суд находит неприемлемой ситуацию, когда существование права, гарантированного Конвенцией, становится невозможным лишь из-за того, что заинтересованному лицу неизвестно о данном нарушении. Право обращения в Комиссию для лиц, потенциально подверженных тайному наблюдению, следует из статьи 25, т.к. иначе статья 8 рискует оказаться недейственной.
37. Что касается обстоятельств данного конкретного дела, Суд отмечает, что оспариваемое законодательство вводит систему наблюдения, согласно которой потенциально у всех жителей Федеративной Республики Германии могут быть проверены письма, почтовые отправления и телефонные разговоры, о чем они не будут поставлены в известность, если не будет иметь места какая-либо утечка информации или не будет направлено уведомление при обстоятельствах, которые изложены в Решении Федерального Конституционного Суда (см. п. 11 выше). В этой степени оспариваемое законодательство прямо затрагивает всех пользователей или потенциальных пользователей услугами почтовой и телефонной связи в Федеративной Республике Германии. Более того, как справедливо указали представители Комиссии, эта угроза наблюдения может рассматриваться сама по себе как ограничение свободы общения при пользовании услугами почтовой и телефонной связи, тем самым представляя собой для всех пользователей или потенциальных пользователей прямое вмешательство в осуществление ими прав, гарантированных статьей 8.
На слушаниях представитель Правительства сообщил Суду, что не было ни одного случая выдачи ордера или установления наблюдения в отношении заявителей в порядке Закона G 10 (см. п. 13 выше). Суд принимает к сведению заявление представителя Правительства. Однако в свете своих выводов об оспариваемом законодательном акте Суд не считает, что это уточнение влияет на оценку статуса заявителей как "жертв".
38. Принимая во внимание конкретные обстоятельства данного дела, Суд приходит к заключению, что каждый из заявителей имеет право "считать себя жертвой нарушения" Конвенции, даже если он и не может при этом подтвердить, что подвергся какому-то конкретному применению мер наблюдения. При решении вопроса, являлись ли заявители фактически жертвами нарушения Конвенции, требуется определить, совместимо ли с Конвенцией оспариваемое законодательство.
Соответственно, Суд не считает необходимым решать, следует ли из Конвенции право быть проинформированным в обстоятельствах, упомянутых главным представителем Комиссии.
II. О предполагаемом нарушении статьи 8
39. Заявители утверждают, что поскольку оспариваемое законодательство лишает заинтересованное лицо возможности узнать о применении мер наблюдения и оно не может их обжаловать в судебном порядке, имеет место нарушение статьи 8 Конвенции, которая предусматривает следующее:
"1. Каждый человек имеет право на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции.
2. Не допускается вмешательство государственных органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства, предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
40. В соответствии с п. 2 статьи 10 Основного Закона, ограничения на тайну переписки, почтовых отправлений и телефонных разговоров могут быть введены, но только в соответствии с законом. Статья 1 § 1 Закона G 10 допускает, чтобы некоторые органы вскрывали и просматривали письма и почтовые отправления, читали телеграфные сообщения и прослушивали и записывали телефонные разговоры (см. п. 17 выше). Рассмотрение вопроса Судом по статье 8 ограничено только проблемой предоставления санкций на такие действия и не охватывает, например, тайное наблюдение в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом (см. п. 25 выше).
41. Первый вопрос, который необходимо решить, - является ли, и если является, то в какой степени, оспариваемое законодательство, позволяющее вышеупомянутые меры наблюдения, вмешательством в осуществление права, гарантируемого заявителям статьей 8 п. 1.
Хотя телефонные разговоры конкретно не указаны в п. 1 статьи 8, Суд считает, так же как и Комиссия, что такие разговоры входят в понятия "личная жизнь" и "корреспонденция", которые эта статья содержит.
В своем докладе Комиссия выразила мнение, что тайное наблюдение, предусмотренное немецким законодательством, равноценно вмешательству в осуществление права, закрепленного в статье 8 п. 1. Ни в Комиссии, ни в Суде Правительство не оспаривало данного положения. Ясно, что любая из разрешенных мер наблюдения, однажды примененная в отношении данного лица, приведет в результате к вмешательству со стороны какого-либо органа государственной власти в осуществление права данного отдельного лица на уважение его личной жизни и его корреспонденции. Более того, с самим существованием этого законодательства связана угроза наблюдения для всех тех, к кому данное законодательство может быть применено; эта угроза неизбежно приходит в противоречие со свободой пользования услугами почтовой и телефонной связи и тем самым представляет собой "вмешательство государственных органов" в осуществление права заявителя на уважение его личной и семейной жизни и корреспонденции.
Суд не исключает, что оспариваемое законодательство, а также меры, разрешенные в соответствии с ним, могут повлечь за собой вмешательство в осуществление права человека на уважение его жилища. Однако Суд не считает необходимым на данных слушаниях решать этот вопрос.
42. В данном деле кардинальной проблемой, проистекающей из статьи 8, становится вопрос, оправданно ли данное вмешательство условиями п. 2 данной статьи. В связи с тем, что п. 2 предусматривает исключение из права, гарантируемого Конвенцией, он должен толковаться ограничительно. Право ведения тайного наблюдения за гражданами, которое характерно для полицейского государства, терпимо в соответствии с Конвенцией только тогда, когда оно строго необходимо для сохранения демократических институтов.
43. Для того чтобы вышеуказанное "вмешательство" не нарушало статью 8, оно должно в соответствии с п. 2 в первую очередь быть "предусмотрено законом". Это требование в данном случае выполнено, т.к. "вмешательство" является результатом применения актов, принятых Парламентом, включая акт, который был изменен Федеральным Конституционным Судом в рамках его компетенции Решением от 15 декабря 1970 г. (см. п. 11 выше). В дополнение Суд отмечает, что, как указали и Правительство, и Комиссия, каждая конкретная мера наблюдения должна соответствовать строгим условиям и процессуальным нормам, установленным законодательством.
44. Остается определить, были ли выполнены другие требуемые условия, сформулированные в п. 2 статьи 8. По мнению Комиссии и Правительства, вмешательство, дозволенное оспариваемым законом, было "необходимо в демократическом обществе в интересах государственной безопасности" и / или "в целях предотвращения беспорядков и преступлений". В Суде Правительство заявило, что, кроме того, оправданно вмешательство, осуществляемое "в интересах... общественного спокойствия" и для "защиты прав и свобод других лиц".
45. Закон G 10 точно определяет и тем самым ограничивает цели, ради которых могут быть введены ограничительные меры. Он предусматривает, что для защиты от "неминуемой опасности", угрожающей "свободному демократическому конституционному порядку", "существованию или безопасности Федерации или Земли", "безопасности (союзнических) вооруженных сил" на территории Республики, или безопасности "войск одной из трех держав в Земле Берлин", компетентные органы власти могут санкционировать ограничения, которые указаны выше (см. п. 17).
46. Суд, разделяя точку зрения Правительства и Комиссии, считает, что цель Закона G 10 действительно состоит в том, чтобы сохранять государственную безопасность и / или предотвращать беспорядки или преступления в соответствии со статьей 8 п. 2. В данных обстоятельствах Суд не считает необходимым решать, являются ли дальнейшие цели, процитированные Правительством, также относящимися к делу.
С другой стороны, необходимо установить, остаются ли средства, предусмотренные оспариваемым Законом, в рамках того, что необходимо в демократическом обществе для достижения вышеуказанной цели.
47. Заявители не оспаривают немецкое законодательство в той его части, где оно предоставляет широкие полномочия для наблюдения, они признают такие полномочия и, как результат этого, ограничение права, гарантированного статьей 8 п. 1, как необходимое средство защиты демократического государства. Заявители считают, однако, что статья 8 п. 2 устанавливает определенные пределы реализации таких полномочий, которые необходимо соблюдать в демократическом обществе для того, чтобы не допустить незаметного отката к тоталитаризму. По их мнению, оспариваемому законодательству не хватает соответствующих гарантий против возможных злоупотреблений.
48. Как отметили представители Комиссии, Суд, оценивая возможности защиты, предоставляемой в пределах статьи 8, не может не принять во внимание два важных фактора. Первый - технические достижения в области средств шпионажа и, соответственно, средств наблюдения; второй - развитие терроризма в Европе за последние годы. Сейчас демократические общества оказываются под угрозой изощренных форм шпионажа и терроризма, и государство должно иметь возможность эффективно противодействовать таким угрозам, принимать в пределах своей юрисдикции меры по проведению тайного наблюдения за подрывными элементами. Суд поэтому признает, что существование законодательства, дающего полномочия по осуществлению наблюдения за перепиской, почтовыми отправлениями и телефонными разговорами, является в исключительных случаях необходимым в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и / или для предотвращения беспорядков или преступлений.
49. Что касается определения условий, при которых система наблюдения должна действовать, Суд указывает, что у национального законодателя имеются определенные дискреционные полномочия. Совершенно естественно, что Суд не вправе заменять оценку, данную национальными властями, своей оценкой того, что могло бы быть целесообразным в этой области (сравни mutatis mutandis Решение по делу Де Вильде, Оомс и Версип против Бельгии от 18 июня 1971 г. Серия A, т. 12, с. 45, 46, п. 93; и Решение по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Серия A, т. 18, с. 21, 22, п. 45; а также по п. 2 статьи 10 Решение по делу Энгель и другие от 8 июня 1976 г. Серия A, т. 22, с. 41, 42, п. 100; и Решение по делу Хэндисайда от 7 декабря 1976 г. Серия A, т. 24, с. 22, п. 48).
Тем не менее Суд подчеркивает: это не означает, что Договаривающиеся Стороны пользуются неограниченной свободой действий, подвергая людей, находящихся под их юрисдикцией, тайному наблюдению. Осознавая опасность, что такой закон может подорвать и даже уничтожить демократию под предлогом ее защиты, Суд утверждает, что Договаривающиеся Стороны не могут во имя борьбы против шпионажа и терроризма предпринимать любые действия, которые они считают подходящими.
50. Суд должен удостовериться в том, что, какая бы система наблюдения ни была принята, существуют адекватные и эффективные гарантии против злоупотреблений. Эта оценка имеет только относительный характер: она зависит от всех обстоятельств дела, таких как существо, объем и продолжительность возможных мер, оснований, необходимых для санкционирования таких мер, органов, компетентных разрешать, выполнять и контролировать такие действия, и от вида средств правовой защиты, предусмотренных национальным законодательством.
Поэтому функционирование системы тайного наблюдения, установленной оспариваемым законодательством, затем измененной Решением Федерального Конституционного Суда от 15 декабря 1970 г., должно быть рассмотрено в свете Конвенции.
51. В соответствии с Законом G 10 необходимо выполнить ряд ограничительных условий перед тем, как вводить меры наблюдения. Так, допустимые меры наблюдения могут применяться только в тех случаях, когда имеются фактические основания подозревать человека в планировании или осуществлении в настоящем или прошлом каких-либо серьезных уголовных действий; меры могут быть санкционированы, только если установление обстоятельств другими методами не имеет шансов на успех или будет значительно затруднено; но даже и тогда наблюдение может вестись только за конкретным подозреваемым или его предполагаемыми "контактами" (см. п. 17 выше). Следовательно, так называемое ознакомительное, или общее, наблюдение не разрешается оспариваемым законодательством.
Наблюдение может быть санкционировано только по письменному представлению с указанием причин, и такое заявление может быть сделано только руководителем определенных служб или его заместителем; решение по этому вопросу должно приниматься федеральным министром, имеющим на то полномочия от канцлера, или, в зависимости от ситуации, высшей администрацией земли (см. п. 18). Соответственно, по закону существует административная процедура, обеспечивающая принятие мер только в случае достаточных оснований. В добавление к этому, хотя это не требуется по закону, уполномоченный министр на практике, за исключением срочных случаев, обращается за предварительным согласием в Комиссию G 10 (см. п. 21 выше).
52. В Законе G 10 также сформулированы жесткие условия в отношении проведения мер наблюдения и обработки полученной с их использованием информации. Меры, о которых идет речь, остаются в силе максимум три месяца и могут быть возобновлены только по новому представлению; меры должны быть немедленно прекращены, как только требуемые условия перестают существовать или сами меры больше уже не требуются; информация и документы, таким образом полученные, не могут быть использованы для других целей, и документы должны быть уничтожены, как только отпадет необходимость в них для достижения требуемой цели (см. п. 18, 20 выше).
Первоначальный контроль за проведением мер проводится должностным лицом, имеющим квалификацию для работы в качестве судьи. Это должностное лицо изучает полученную информацию перед тем, как передать компетентным органам те сведения, которые могут быть использованы в соответствии с данным Законом и имеют отношение к целям данных мер; он уничтожает любые другие полученные данные (см. п. 20 выше).
53. По Закону G 10 исключается судебное обжалование санкционирования и выполнения мер наблюдения, однако вместо этого в соответствии с п. 2 статьи 10 Основного Закона предусматривается последующий контроль или проверка со стороны двух органов, назначенных избранными народом представителями: Парламентским советом и Комиссией G 10.
Уполномоченный министр должен по меньшей мере один раз в шесть месяцев отчитываться о применении Закона G 10 перед Парламентским советом, состоящим из пяти членов Парламента; члены Парламента назначаются Бундестагом пропорционально парламентским фракциям, при этом оппозиция также представлена в Совете. В добавление к этому министр обязан каждый месяц предоставлять Комиссии G 10 отчет о мерах, им санкционированных. На практике он предварительно получает согласие этой Комиссии. Последняя выносит решение о необходимости и законности принимаемых мер ex officio или по заявлению человека, полагающего, что он находится под наблюдением; если она объявляет какую-либо меру незаконной или необоснованной, министр должен прекратить ее немедленно. Члены Комиссии назначаются Парламентским советом на текущий срок полномочий Бундестага после консультаций с Правительством; они совершенно независимы в исполнении своих функций, и в их адрес не допускаются никакие указания (см. п. 21 выше).
54. Правительство считает, что статья 8 п. 2 не требует судебного контроля за тайным наблюдением и что система надзора, установленная по Закону G 10, действительно эффективно защищает права граждан. Заявители, с другой стороны, расценивают эту систему как "форму политического контроля", недостаточную по сравнению с принципами судебного контроля.
Поэтому необходимо определить, достаточны ли процедуры надзора над санкционированием и проведением ограничительных мер для того, чтобы удержать "вмешательство", проистекающее из оспариваемого законодательства, в рамках "необходимого в демократическом обществе".
55. Надзор за мерами наблюдения может осуществляться на трех этапах: когда наблюдение санкционировано, во время его проведения и после того, как оно закончилось. Что касается первых двух этапов, сама природа и логика тайного наблюдения диктуют, что не только наблюдение, но и надзор, сопровождающий его, должны проходить без ведома заинтересованного лица. Поскольку данное лицо будет лишено возможности искать эффективное средство правовой защиты по своему выбору, а также не сможет принимать непосредственное участие ни в каком надзорном производстве, существенно важно, чтобы установленные процедуры сами по себе предоставляли соответствующие и равные гарантии для защиты прав граждан. В процессе надзора ценности демократического общества должны соблюдаться как можно более добросовестно, дабы пределы необходимости в смысле статьи 8 п. 2 не были превышены. Одним из основных принципов демократического общества является принцип верховенства права, на который прямо указывается в преамбуле Конвенции (см. Решение по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Серия A, т. 18, с. 16 - 17, п. 34). Принцип господства права подразумевает inter alia, что вмешательство органов исполнительной власти в права отдельных лиц должно находиться под эффективным контролем, который обычно должен обеспечиваться судебной системой, во всяком случае в качестве последней инстанции; судебный контроль предоставляет наилучшие гарантии независимости, беспристрастности и надлежащей процедуры.
56. В рамках системы наблюдения, установленной Законом G 10, судебный контроль был исключен и заменен на первоначальный надзор, осуществляемый должностным лицом, имеющим квалификацию для работы судьей, а также Парламентским советом и Комиссией G 10.
Суд считает, что в той области, где велика потенциальная вероятность злоупотреблений в конкретных делах, что может иметь пагубные последствия для демократического общества в целом, в принципе желательно, чтобы надзорные функции выполнял суд.
Тем не менее, принимая во внимание природу надзорных и других гарантий, предусмотренных Законом G 10, Суд заключает, что исключение судебного контроля не превышает пределов того, что может быть признано необходимым в демократическом обществе. Парламентский совет и Комиссия G 10 независимы от органов, ведущих наблюдение, и они облечены достаточными полномочиями и властью осуществлять эффективный и постоянный контроль. Более того, демократический характер отражается в сбалансированности состава Парламентского совета. Оппозиция также представлена в данном органе и поэтому имеет возможность участвовать в осуществлении контроля над мерами, санкционированными уполномоченным министром, который подотчетен Бундестагу. Два надзорных органа могут в данных обстоятельствах рассматриваться как достаточно независимые, чтобы дать объективное решение.
Суд, в добавление к этому, отмечает, что лицо, полагающее, что оно находится под наблюдением, имеет возможность жаловаться в Комиссию G 10 или имеет право обратиться в Конституционный Суд (см. п. 23 выше). Однако, как признает Правительство, эти средства правовой защиты могут быть задействованы только в исключительных случаях.
57. Что касается надзора a posteriori, необходимо определить, следует ли и далее исключать судебный контроль с участием заинтересованного лица, после того как наблюдение было прекращено. С этим вопросом тесно переплетается вопрос о последующем уведомлении, т.к. в принципе у гражданина имеется мало возможностей на обращение в суд, если его не поставят в известность о мерах, принятых без его ведома, и он даже впоследствии не сможет оспорить их законность.
Основная жалоба заявителей по статье 8 состоит в том, что заинтересованное лицо впоследствии никогда не ставится в известность о прекращении наблюдения и поэтому не в состоянии использовать эффективное средство судебной защиты. Заявители опасаются, что без ведома лица эти меры могут быть неправильно осуществлены, или оно не будет иметь возможность проверить, до какой степени были нарушены его права. По их мнению, эффективный контроль, осуществляемый судом после прекращения мер наблюдения, необходим в демократическом обществе; только так можно предотвратить злоупотребления; без соответствующего надзора за тайным наблюдением гарантии статьи 8 попросту упраздняются.
По мнению Правительства, последующее уведомление заинтересованного лица, что предусмотрено решением Федерального Конституционного Суда (см. п. 11, 19 выше), соответствует требованиям статьи 8 п. 2. Однако он полагает, что эффективность тайного наблюдения зависит от неразглашения информации ни до, ни после мероприятия, если это препятствует или препятствовало бы цели расследования. Правительство подчеркивает, что право обращения в суд более не исключается после того, как уведомление сделано, и что различные правовые средства становятся доступны, позволяя лицу inter alia требовать возмещения любого понесенного вреда (см. п. 24 выше).
58. По мнению Суда, необходимо установить, возможно ли на практике требовать последующего уведомления во всех случаях.
Деятельность или опасность, против которой направлен ряд мер наблюдения, может длиться годами, даже десятилетиями после приостановки этих мер. Последующее уведомление каждого лица, подвергнутого приостановленной мере, может в значительной степени поставить под угрозу долгосрочную цель, которая первоначально являлась причиной введения наблюдения. Более того, как справедливо заметил Федеральный Конституционный Суд, такое уведомление может способствовать разглашению рабочих методов и сфер деятельности разведывательных служб и даже, возможно, рассекречиванию их агентов. По мнению Суда, пока "вмешательство", проистекающее из оспариваемого законодательства, в принципе оправданно в свете статьи 8 п. 2 (см. п. 48 выше), тот факт, что лицо не было поставлено в известность после того, как наблюдение прекращено, сам по себе не может быть несовместим с этой статьей, т.к. именно неизвещение лица гарантирует эффективность "вмешательства". Более того, необходимо напомнить, что в соответствии с Решением Федерального Конституционного Суда от 15 декабря 1970 г. заинтересованное лицо должно быть уведомлено после прекращения мер наблюдения, как только такое уведомление может быть сделано, не подвергая риску цель данного ограничения (см. п. 11, 19 выше).
59. Как в целом, так и в отношении последующего уведомления, заявители постоянно ссылались на опасность злоупотребления как основание своих утверждений о том, что законодательство, которое они оспаривают, не отвечает требованиям статьи 8 п. 2 Конвенции. Поскольку никогда при любой системе нельзя полностью исключить возможность неправ
CSM_ECHR_Judgment_translation.doc 228.5К
516 скачиваний
