Кстати, Туся...еще одна водица в общую мельницу))
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Номер 4 (21) Декабрь 2004г
Особенности оборота земельных участков и вопросы регистрации
Сарьян Е.Р., заместитель председателя Московской областной регистрационной палаты
Земельный вопрос в России на протяжении всей ее многовековой истории был одним из самых непростых. Земельное законодательство и земельное право в России, ставшее основой современного земельного законодательства, формируется только в начале XX в.
В 1990 г. в Российской Федерации началось осуществление земельной реформы и становление земельного права, соответствующего условиям перехода от плановой экономики к рыночной. Современное российское законодательство - одно из самых интересных, актуальных и противоречивых. За 14 лет оно прошло различные этапы развития и в силу гиперполитизированности, основные принципы формирования и применения норм земельного права, регулирующего оборот земли, изменялись 5 раз.
Первой несмелой попыткой законодательной власти включить землю в гражданский оборот и, в частности, восстановить отмененное в 1917 г. право частной собственности на землю было закрепление ст. 5 Основ законодательства Союза СССР и союзных республик о земле, принятых 28.02.90, титула пожизненного наследуемого владения.
1990-91 гг. стали переломным в развитии земельного законодательства. В ноябре 1990 г. принимаются законы "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О земельной реформе", "О собственности в РСФСР" и, наконец, 25.04.91 вступает в действие Земельный кодекс (ЗК) РСФСР - основной кодифицированный закон, регулирующий земельные отношения, в том числе имущественного характера. В ЗК РСФСР были достаточно понятно определены полномочия органов государственной власти, которыми на тот момент являлись Советы народных депутатов различных уровней. Они имели право от имени государства в соответствии с полномочиями, установленными законом, переводить земельные участки из одной категории в другую в соответствии с установленным порядком, а также предоставлять земельные участки юридическим и физическим лицам для целей, установленных в законе, за плату и бесплатно. Ст. 30 ЗК РСФСР установила, что решение Совета народных депутатов о предоставлении земли в собственность за плату является основанием для заключения договора купли-продажи земельных участков юридическими и физическими лицами, т.е. ЗК РСФСР вводил понятие договора купли-продажи земельных участков, а Законом РФ от 23.12.92 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" устанавливается свободный порядок продажи собственниками земли принадлежащих им земельных участков и требования к оформлению договора купли-продажи. Вторая статья данного закона установила, что продажа земельного участка без изменения целевого назначения производится собственником самостоятельно, договор купли-продажи (купчая) земельного участка подлежит нотариальному удостоверению и регистрации в Земельном комитете.
Анализируя принятые на тот период законодательные и нормативные документы, можно сделать вывод, что при применении земельного законодательства использовался принцип - можно только то, что впрямую разрешено действующим законодательством, т.е. принцип, противоположный принципу применения гражданского законодательства. С 01.01.95 вступил в действие Гражданский кодекс (ГК) РФ. И в соответствии с нормами, установленными ст. 129 и 209 ГК РФ, правоприменители пришли к пониманию, что земельный участок как объект гражданского права включается в оборот на общих основаниях. И только в том случае, если при обороте земельного участка используются иные способы, чем те, что установлены ГК РФ, такой оборот допускается в той мере в какой он урегулирован Законом о земле и других природных ресурсах (законодательство, регулирующее оборот "земельных долей", Лесной кодекс и т.д.), т.е. меняется принцип применения земельного законодательства, регулирующего земельно-имущественные отношения. С 01.03.96, исполняя ст. 13 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" вернулись к первоначальному принципу применения земельного законодательства, т.к. нормы части второй Кодекса в части, касающейся сделок с земельными участками, применялись в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством. И данный принцип действовал практически до вступления в действие Федерального закона от 16.04.01 № 45 "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", а по существу до введения в действие гл. 17 ГК РФ "Право собственности и другие вещные права на землю".
Снова меняется принцип применения законодательства, регулирующего оборотоспособность земельных участков. Статья 260 ГК РФ установила, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продать его, подарить, отдать в залог или сдать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Причем ГК РФ четко сказал, что ограничение может быть установлено только законом. С момента вступления в действие ЗК РФ, опубликованного 30.10.01 в "Российской газете", принцип применения законодательства, регулирующего оборот земельных участков, не меняется, но несколько уточняется. ЗК РФ исходит из принципа разграничения действия норм гражданского, земельного законодательства, а также законодательства, регулирующего приватизацию земли. Причем именно п. 3 ст. 3 ЗК РФ установил, что "имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами", т.е. иное должно быть впрямую установлено специальными законами.
Кроме регулярно меняющихся принципов применения норм земельного законодательства, в правоприменительной практике постоянно встречаются противоречия норм гражданского и земельного права, а также серьезные противоречия внутри самого земельного законодательства, регулирующего имущественный оборот. Проблемы имеются в связи с недостаточно точным понятийным аппаратом, применяемым законодателями в процессе нормотворчества. В ст. 130 ГК РФ дан закрытый перечень недвижимого имущества (недвижимой вещи, недвижимости). Недвижимые вещи являются индивидуально-определенными и незаменимыми. К недвижимости, во-первых, относятся объекты естественного происхождения - участки земли (земельные участки), участки недр, обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения. Анализируя ст. 130 ГК РФ, приходим к пониманию, что законодатель сделал ошибку, прописав закрытый перечень недвижимости, кроме того, дав его не точным. Затрудняюсь сказать, кто может описать с учетом требований, установленных органами технического (кадастрового) учета, такой объект недвижимости, как "лес". Лесной кодекс РФ, регулируя ограниченный оборот земельного фонда, вводит понятие "участок лесного фонда", который по существу является земельным участком, входящим в состав земель, отнесенных к категории "земли лесного фонда" и совершенно непонятно, по какому принципу участкам лесного фонда Постановлением Правительства РФ от 23.12.99 № 1429 "О внесении изменений и дополнений в Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" придан статус специального объекта недвижимости.
Закон о недрах признает объектом государственной собственности недра в целом как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - как часть земной поверхности и дна водоема. Участки же недр в виде горного отвода Законом о недрах рассматриваются как объекты, которые могут предоставляться в пользование, и законодатель ничего не сказал о том, как и какой уполномоченный орган проводит технический (кадастровый) учет данных объектов.
Серьезная проблема возникает у правоприменителей и у правообладателей в случае, если речь идет о таком специфическом объекте, как часть земельного участка, несмотря на то, что в ст. 130 ГК РФ части земельного участка как объекта недвижимости нет. В статьях 271, 273, 552, 553 ГК РФ, Законе об ипотеке, ст. 26, 27 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", ст. 35 ЗК РФ правовое понятие части земельного участка присутствует, причем речь идет именно о части, являющейся предметом договора (аренда, ипотека, сервитут, часть, занятая строением и т.д.), по существу, объектом недвижимости. Понятно, что в этом случае речь идет о части земельного участка, границы которого установлены и описаны, площадь рассчитана, местоположение указано, этой части присвоен кадастрово-учетный номер; понятно, что категория и разрешенный вид использования будут теми же самыми, что и у земельного участка, в состав которого входит эта часть, т.е. часть земельного участка в этих случаях является индивидуально определенной вещью. Возникает законный вопрос, чем тогда эта часть земельного участка по своему правовому содержанию отличается от земельного участка. На самом деле, только тем, что она входит в состав земельного участка, находящегося у правообладателя на том или ином праве. В связи с этим, я думаю, не зря законодатель в Законе о государственном земельном кадастре уходит от понятия "замкнутая граница", давая понятие "описанная граница", тем самым устанавливая, что в состав земельного участка могут входить его части, обособленные замкнутыми границами, причем нигде в законодательстве не указано, что эти границы не должны быть смежными. Можно сделать вывод, что правообладатель может производить раздел своего земельного участка с учетом установленного порядка, не ликвидируя свой земельный участок и не прекращая право на него, т.е. индивидуализированная часть земельного участка может быть предметом договора ипотеки, аренды и т.д., т.е. объектом недвижимого имущества, включенного в оборот.
Был период в земельном законодательстве, когда в нормативных документах на уровне указов Президента и постановлений Правительства РФ было введено такое интересное, я бы сказала абстрактное понятие, как "земельная доля", которое являлось предметом сделок (купля-продажа, аренда, мена и т.д.). И по-существу ей придавался статус объекта недвижимости, документы о правах на "земельную долю" регистрировались в комитете по земельным ресурсам и землеустройству. В свидетельствах, выдаваемых земельными комитетами, в тот период "земельная доля" описывалась по-разному - и в гектарах, и в квадратных метрах, и в баллогектарах. Крайне редко указывалась "земельная доля" в виде простой дроби. Последний подход, как единственно правильный, был поддержан вошедшим в действие Законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Обобщая вышесказанное, видится правильным необходимость на нормативном уровне более четко установить перечень (виды, подвиды) объектов недвижимости, разработать и утвердить Единыйроссийский классификатор, в состав которого будут входить и виды объектов недвижимого имущества.
Крайне непростая ситуация складывается в связи с различным трактованием норм земельного и гражданского законодательства по вопросу перехода и возникновения права постоянного (бессрочного) пользования при переходе и возникновении права на ту часть земельного участка, на которой расположен объект недвижимости искусственного происхождения (здание, строение, сооружение). Хочу напомнить, что вступившую в действие гл. 17 ГК РФ никто не отменил и только ст. 267 и 270 ГК РФ, которые регулируют порядок распоряжения земельными участками, оформленными на одном из ограниченных вещных прав: праве пожизненно наследуемого владения и праве постоянного (бессрочного) пользования с момента вступления в действие ЗК РФ не применяются, т.к. в соответствии с п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 21 распоряжение земельными участками, оформленными на праве пожизненно наследуемого и праве постоянного (бессрочного) пользования, запрещено.
Все остальные нормы гл. 17 ГК РФ действуют в полной мере до сегодняшнего дня. И в соответствии со ст. 268, 271 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования возникает не только на основании актов государственной власти и органов местного самоуправления при предоставлении только тем 5 субъектам, которые указаны в п. 1 ст. 20 (государственные и муниципальные учреждения, органы государственной и муниципальной власти, федеральные казенные предприятия), но и по иным обстоятельствам у иных субъектов. Например, законодатель в п. 2 ст. 268 ГК РФ указал на то, что право постоянного (бессрочного) пользования может быть приобретено собственником здания, строения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 271 ГК РФ, которая впрямую говорит, что если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения имеет право (обращаю внимание - имеет право по закону) постоянно пользоваться частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество. Закон сказал, что право постоянного (бессрочного) пользования на часть земельного участка возникло в момент возникновения права на объект недвижимого имущества. И по существу встает только один вопрос: а на какую же часть земельного участка возникло право постоянного (бессрочного) пользования? Представляется правильным определение этой части в соответствии с порядком, установленным ст. 33 ЗК РФ. Границы и размеры этой части должны быть удостоверены уполномоченным государственным органом с учетом градостроительных и землеустроительных норм.
В случае, если правоотчуждатель объекта недвижимого имущества получил земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования для конкретной цели, предположим, для строительства объекта недвижимости (например, жилого дома), построил и продал его, то считаю, что право постоянного (бессрочного) пользования может перейти к покупателю этого жилого дома на весь земельный участок. В этом случае частью, на которой расположен жилой дом, будет именно весь земельный участок. А если земельный участок выделялся для строительства нескольких объектов, то право постоянного (бессрочного) пользования переходит только на часть земельного участка, выделенную и индивидуализированную в порядке, установленном ЗК РФ, ФЗ "О государственном земельном кадастре", ФЗ "О землеустройстве" и другими нормативными актами.
В этом случае, если при такой купле-продаже право собственности на жилой дом возникло до вступления в силу ЗК РФ, считаю возможным собственнику жилого дома во исполнение п. 5 ст. 20 ЗК РФ однократно бесплатно предоставить в собственность земельный участок, на котором этот дом расположен, на основании постановления органа местного самоуправления.
Имеется еще один случай приобретения права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, установленный гл. 17 ГК РФ. В случае реорганизации юридического лица принадлежащее право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства.
Рассмотрим пример реорганизации коммерческого юридического лица путем деления и создания двух новых юридических лиц, являющихся правопреемниками ликвидированного. В решении (протокол) о разделе должно быть понятно прописано, как происходит раздел земельного участка на две части, и законность такого раздела будет подтверждена органом кадастрового учета при постановке вновь созданных земельных участков, образованных из частей ранее существовавшего земельного участка на государственный кадастровый учет. Установление границ размежеванного земельного участка является обязанностью органов местного самоуправления. У новых юридических лиц - правопреемников ликвидированного юридического лица на вновь созданные земельные участки, возникает в силу закона (п. 3 ст. 268 ГК РФ) право постоянного (бессрочного) пользования и с момента регистрации в налоговой инспекции они становятся плательщиками земельного налога исполнения п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" они должны будут до 01.01.06 переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность.
Для того, чтобы такое переоформление по заявлению правообладателей осуществили органы местного самоуправления или органы государственной власти в пределах своих полномочий, совершенно не нужно перед переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования производить государственную регистрацию этого права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Такой же подход возможен при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования у собственника объекта недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, право на который у него по существу не оформлено, имеет право постоянного пользования на часть земельного участка под этим объектом (п. 1 ст. 271 ГК РФ).
Но такой подход разделяют не все юристы, на практике применяющие земельное законодательств. Как мне видится, такой подход наиболее точен с точки зрения применения гражданского и земельного законодательства при регулировании земельно-имущественных отношений.
Конечно, обозначенные проблемы не являются полным перечнем проблем, стоящих перед правоприменителями. Учитывая серьезную активизацию законодателей в сфере земельно-имущественных отношений, можно надеяться на уточнение в рамках принимаемых законов тех противоречивых норм гражданского и земельного законодательства, с которыми встречаются сегодня как правообладатели, так и правоприменители.
Сарьян Елена Ростиславовна. С 1997 г. работает в Московской областной регистрационной палате. В настоящее время - государственный регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним, заместитель председателя Московской областной регистрационной палаты. Советник государственной службы Московской области 2 класс.
Офттоп: Хотелось бы заодно автора красного текста)) попросить быть принципиальней)) и удалять "оффтопы" не только в этой теме. Или мне обязательно всегда кидать ссылки на откровенный флуд - иначе он не бросается в глаза по каким-то неведомым окружающим причинам?
