Все более публичными и резкими становятся споры о том, может ли Конституционный суд России создавать новые нормы, заниматься нормотворчеством, восполнять пробелы законодательства собственным толкованием. У исполнительной и законодательной власти решения КС провоцируют плохо скрываемое раздражение: по их мнению, суд не должен подменять собой законодателя. За последние два месяца представители президента и правительства в КС Михаил Кротов и Михаил Барщевский на разных заседаниях суда и по разным поводам заявляли о превышении Конституционным судом своих полномочий. Предчувствуя недоброе, в юридическом сообществе вспомнили о поправках 2009 г. в федеральный конституционный закон «О Конституционном суде», в соответствии с которыми председатель КС теперь назначается на должность по представлению президента, а не избирается судьями КС, как раньше.
Активность Конституционного суда, по всей видимости, действительно вызывает раздражение в Госдуме и Белом доме. Список неисполненных решений суда постоянно увеличивается. В конце прошлого года в письме к спикеру Госдумы председатель КС Валерий Зорькин насчитал 31 такое неучтенное законодателями решение; к концу этого года, по данным Минюста, их стало уже около 50.
Однако «большой дрейф самостоятельности», в котором подозревают КС, скорее иллюзия тренда. В своих решениях — постановлениях и определениях — КС не проявлял недолжной идеологической активности. Поэтому, если пытаться понять источник возникшего напряжения между «объединенной законодательно-исполнительной ветвью» и Конституционным судом, говорить о конфликте в связи с ограничением власти центра не приходится.
Например, начиная с 1999 г. КС принимает не более одного постановления в год по вопросам конституционализма с формулировкой «не соответствует Конституции» (из всех 9805 решений, в том числе 212 постановлений, за этот период). С начала нулевых КС принимает заметно меньше решений по этой теме, а в своих оценках действий законодателя КС вообще более чем сдержан. При этом количество отказных определений КС увеличилось при очевидном уменьшении обращений по этому вопросу. Например, органы государственной власти субъектов Федерации редко либо вовсе перестали фигурировать в качестве участников конституционных ходатайств, а количество постановлений с 2006 г. стабильно удерживается на уровне двух за год (для сравнения: в 1995-1998 гг. их принималось в среднем по 11). Из всех 88 постановлений по данным запросам (начиная с 1995 г. по июль 2011 г.) после 2000 г. КС вынес 39 постановлений (с 15 особыми мнениями, т. е. в отсутствие одобрения всех членов суда). В 20 из этих 39 постановлений КС признал не соответствующими Конституции отдельные положения законов, в семи содержалась формулировка «толкование является общеобязательным». Только в семи случаях, обращаясь к федеральному законодателю или судам, КС признал норму закона или рассмотренное в судах общей юрисдикции дело «подлежащим пересмотру». Если учесть, что из всех правовых позиций, выражаемых КС в определениях и постановлениях, только последние могут претендовать на статус акта обязательного исполнения, то рассмотрение ходатайства, жалобы, обращения гражданина, организации или госоргана, которое закончилось определением КС, хотя бы и с выраженной правовой позицией, можно считать юридически холостым ходом.
В остальных 197 постановлениях по иным обращением в КС (с 29 особыми мнениями) явно преобладает тема правосудия — 55 постановлений. В 33 из них содержалась формулировка «о не соответствии Конституции» норм федеральных законов или актов субъектов. Рассмотренные судом запросы, жалобы и ходатайства по гражданскому праву занимают вторую позицию — 51 постановление. Далее идут вопросы финансов — 28, социальное обеспечение и социальное страхование — 21, основы государственного управления — 21, уголовное право, исполнение наказаний — 15, труд и занятость — 11 и т. д. То есть не в связи с темой конституционного устройства России КС признавал нормы законов не соответствующими полностью или в части в 145 постановлениях. Не более чем в 56 случаях присутствовала формулировка о том, что толкование «является общеобязательным», а в 78 — о том, что «дело подлежит пересмотру». То обстоятельство, что постановления и определения КС чаще обращены в сторону прав и интересов граждан при осуществлении правосудия, к сфере уголовного и гражданского права, нет ничего удивительного, поскольку именно по этой тематике больше всего обращений (на сайте Конституционного суда представлена цифра за 1995-2011 гг.: рассмотрено 54 342 обращения по запросам о нарушении прав граждан в сфере уголовного права и 45 230 — в сфере гражданского).
Недовольство правительства и Госдумы провоцируют, по-видимому, не робкие попытки заполнить пробелы законов и тем более не мотивировки решений КС. Более правдоподобным выглядит предположение, что это следствие увеличения количества решений (постановлений и определений), содержащих судебные назидания законодателю и прочим участникам государственной корпорации. В 2006 г. КС принимает, помимо отказных определений, 645 решений (из них 10 постановлений), в 2007 г. — уже 1104 (11 постановлений), в 2008 г. — 1695 (20 постановлений), в 2010 г. — 1741 (22 постановления). При этом формулировка «подлежит пересмотру» встречается в 74 решениях в 2006 г., в 82 — в 2007 г., в 80 — в 2008 г., в 95 — в 2009 г., в 80 — в 2010 г. Увеличилось и абсолютное число актов суда с обязывающим предписанием «федеральному законодателю надлежит». Например, в 2010 г. эта фраза встречается в 11 решениях, в то время как «тихие» 2000-2001 годы такого обращения не содержат совсем, а в 2003-2004 гг. оно встречается только в одном акте.
В 2011 г. Конституционный суд, более 10 лет сдержанно проявлявший себя в публичном процессе, признал нормы федеральных законов или местных нормативных актов «неконституционными» либо «подлежащими пересмотру» в 14 из 14 вынесенных решений (на 1.07.2011). Например, в резонансном постановлении № 13-п от 30.06.2011 КС разрешил регистрацию граждан в дачных домиках, которые им принадлежат на праве собственности и предназначены для постоянного проживания. Признав неконституционными отдельные статьи ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», КС таким образом спровоцировал цепную реакцию изменений в массиве разнообразных законов, постановлений и инструкций, привычках государственных регистраторов, паспортных столов и полиции и т. д., и т. п. Таким образом, раздражение провоцируется нарушением статус-кво, сложившегося в государственной корпорации, строителем и идеологом которой выступал и сам КС.
Оправдывавший обширные дискреции исполнительной власти на протяжении нулевых годов, к нынешнему моменту суд и сам начал пожинать плоды строительства «вертикали»: государственные чиновники позволяют себе рассуждать о полномочиях КС уже даже на самих его заседаниях. Когда-то суд изрядно постарался для укрепления «единства государственной воли», сдержки и противовесы классического конституционализма доктринами КС существенно ослаблены. Теперь же, когда «объединенная государственная корпорация» уверовала в собственную непогрешимость, она раздражена уже не решениями КС, а, видимо, самим фактом его существования.
Автор — Ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения
Эта публикация основана на статье «Extra jus: Конституционный суд как помеха» из газеты «Ведомости» от 01.12.2011, №227 (2993)
