Вот похожая ситуация, АС должен рассматривать по существу в рамках главы 24 АПК РФ.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
от 4 октября 2006 года Дело N Ф08-4902/2006
(извлечение)
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в отсутствие заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Онис", заинтересованного лица - Федерального государственного учреждения "Управление Северо-Кавказского военного округа", третьего лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Онис" на решение от 12.05.2006 и постановление апелляционной инстанции от 06.07.2006 Арбитражного суда Ростовской области по делу N А53-2800/2006-С5-47, установил следующее.
ООО "Онис" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением (требования уточнены) о признании незаконными действий Продовольственной службы Северо-Кавказского военного округа, выразившихся в установлении в конкурсной документации по совместному конкурсу на размещение заказов на поставку продовольствия для нужд Северо-Кавказского военного округа, Северо-Кавказского окружного управления материально-технического и военного снабжения МВД России, дислоцированных в ЮФО региональных пограничных управлений ФСБ России, Южного регионального центра по делам ГО ЧС и ЛПСБ МЧС России и Отдельного учебного морского центра ФСБ России дополнительных требований к участникам конкурса и истребовании в составе конкурсной заявки документов, не предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - антимонопольный орган).
Определением от 18.04.2006 произведена замена Продовольственной службы Северо-Кавказского военного округа на надлежащее заинтересованное лицо - ФГУ "Управление Северо-Кавказского военного округа" (далее - управление).
Решением от 12.05.2006, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 06.07.2006, в удовлетворении заявления отказано.
Судебные инстанции исходили из того, что заявитель избрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права, поскольку все правоотношения, возникающие при организации и проведении торгов, а также при заключении договоров по результатам конкурса, относятся к сфере гражданско-правового регулирования. Государственный заказчик (в лице управления) не наделен в отношении других участников спорных правоотношений властно-распорядительными функциями. Поэтому независимо от того, на каком этапе организации или проведения конкурса допущены нарушения, защита прав заинтересованных лиц осуществляется способом, установленным статьей 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, - путем предъявления иска о признании торгов недействительными. Суды пришли также к выводу, что действия управления по размещению конкурсной документации не нарушают права и законные интересы заявителя, так как общество не подавало заявку на участие в конкурсе (т. 2, л.д. 26, 58).
Общество обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит отменить оспариваемые акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. По мнению общества, вывод судов об избрании им ненадлежащего способа защиты не соответствуют нормам материального права, поскольку при предъявлении иска о признании состоявшихся торгов недействительными возвращение сторон в первоначальное положение невозможно. Такой подход лишает заявителя возможности самостоятельно избрать способ защиты, соответствующий характеру правонарушения, что не согласуется со статьей 45 Конституции Российской Федерации. Общество полагает, что данный вывод судов ограничивает его права и препятствует доступу к правосудию. Суд также не учел, что на момент обращения с заявлением торги не были проведены, поэтому их оспаривание не является надлежащим способом защиты нарушенного права. Неправомерен и вывод судов об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя в связи с тем, что общество не подавало заявку на участие в конкурсе. В силу норм Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ требования конкурсной документации являются обязательными для участников размещения заказа. Названным Законом (статья 8) не предусмотрено, что участником размещения заказа являются только лица, подавшие заявку на участие в торгах (конкурсе).
Управление отзыв на жалобу не предоставило.
Антимонопольный орган в отзыве на жалобу поддержал вывод судов о том, что заявитель избрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права, поскольку спорные правоотношения носят гражданско-правовой характер, а государственный заказчик (управление) не наделен в отношении других участников властно-распорядительными функциями. Вместе с тем антимонопольный орган считает необоснованным вывод судебных инстанций об отсутствии нарушения прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности, полагая, что общество является участником размещения заказа (конкурса).
От общества и управления поступили ходатайства о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителей сторон.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, управление разместило на официальном сайте Министерства обороны Российской Федерации (в лице продовольственной службы Северо-Кавказского военного округа) извещение о проведении торгов и конкурсную документацию по проведению совместного конкурса на размещение заказов на поставку продовольствия для нужд Северо-Кавказского военного округа, Северо-Кавказского окружного управления материально-технического и военного снабжения МВД России, дислоцированных в ЮФО региональных пограничных управлений ФСБ России, Южного регионального центра по делам ГО ЧС и ЛПСБ МЧС России и Отдельного учебного морского центра ФСБ России (т. 1, л.д. 78-102).
Конкурсная документация подготовлена заказчиком в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, Законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (пункт 1.1).
В конкурсной документации предусмотрены дополнительные требования к участникам размещения заказа. Согласно пункту 5.2 информационной карты конкурса участниками конкурса могут быть только поставщики, имеющие производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства продукции; осуществляющие предпринимательскую деятельность по ее производству.
В соответствии с пунктом 7 информационной карты конкурса участник размещения заказа обязан в составе конкурсной документации представить копии документов, подтверждающих наличие собственных производственных мощностей и оборудования, необходимых для выпуска выносимой на конкурс продукции, таких, как: договор купли-продажи производственных мощностей и оборудования; акт приватизации производственных мощностей и оборудования; свидетельство о регистрации права на недвижимое имущество и т.п.; договор аренды оборудования, необходимого для выпуска выносимой на конкурс продукции, с приложением копии договора аренды на срок более одного года земельного участка, соответствующего нежилого помещения (производственного помещения), необходимого для выпуска выносимой на конкурс продукции, или копия договора аренды на срок более одного года соответствующего предприятия, прошедшего государственную регистрацию в ФРС (заверенные нотариально).
Общество, полагая, что управление в конкурсной документации к участникам размещения заказа предъявило дополнительные требования, не предусмотренные Законом о закупках, оспорило действия последнего в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При разрешении спора судебные инстанции пришли к выводу, что действия государственного заказчика по размещению конкурсной документации не нарушают права и законные интересы заявителя, поскольку общество не является участником торгов (не подавало заявку на участие в конкурсе).
Данный вывод судов не основан на законе.
Согласно пункту 1 статьи 8 Закона о закупках участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
Из содержания изложенной нормы не следует, что участник размещения заказов - это лицо, подавшее заявку на участие в торгах. Закон прямо не связывает возникновение статуса участника размещения заказа с подачей заявки на участие в торгах (конкурсе, аукционе, котировочной заявки). Напротив, в соответствии с частью 1 статьи 46 Закона участником размещения заказа признается любое лицо, в том числе то, которому не направлялся запрос котировок, и которое еще не подало котировочную заявку.
По смыслу статьи 8 Закона о закупках поставщик становится участником размещения заказа с момента публикации (размещения на сайте) извещения о проведении торгов. С указанного момента и до даты подачи предложения (заявки) на участие в конкурсе (аукционе) поставщик, имеющий намерение претендовать на заключение государственного (муниципального) контракта, является потенциальным участником размещения заказа, поскольку он может подать или не подать предложение (заявку) на участие в торгах. При этом лицо, участвующее в размещении заказа, становится участником конкурса лишь по результатам рассмотрения уполномоченным органом (конкурсной комиссией) заявок претендентов на участие в конкурсе (часть 2 статьи 27 Закона о закупках).
Материалы дела подтверждают (т. 1, л.д. 58-61) и судами установлено, что общество ранее выполняло функции поставщика продовольствия для нужд Северо-Кавказского военного округа и иных силовых структур Южного федерального округа. Заинтересованность заявителя в оспаривании конкурсной документации обусловлена необходимостью устранения обстоятельств, препятствующих обществу (как потенциальному участнику размещения заказа) в подаче предложения (заявки) на участие в торгах (конкурсе).
Механизм защиты прав и законных интересов поставщиков в сфере размещения государственных либо муниципальных заказов закреплен в статье 57 Закона о закупках. Он предусматривает возможность обжалования (в судебном и административном) порядке действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы любого участника размещения заказов.
Рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц осуществляется в соответствии с нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Следовательно, возможность обращения участника размещения заказа с иском о признании торгов недействительными (на основании статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации) не лишает заинтересованное лицо права обжаловать действия (бездействие) уполномоченных органов в порядке, предусмотренном статьей 57 Закона.
Предметом судебного обжалования являются действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц, которые нарушают субъективные права участников спорных отношений, являются противоправными и создают препятствия в достижении их законных интересов. В сфере размещения государственных заказов права участников размещения заказов возникают в результате действий уполномоченных органов, с которыми закон связывает наступление соответствующих правовых последствий.
В данном случае потенциальный участник размещения заказа, поставлявший ранее продовольственную продукцию для нужд Северо-Кавказского военного округа (общество), оспорил действия государственного заказчика (Министерства обороны Российской Федерации в лице уполномоченного органа), выразившиеся в размещении извещения о проведении открытого конкурса на право заключить государственный контракт (конкурсной документации). Заявитель указывает, что действия уполномоченного органа нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, поскольку незаконно возлагают на него дополнительные обязанности, не предусмотренные Законом о закупках. При этом материалы дела не подтверждают и судами не установлен факт проведения управлением торгов (как до обращения общества с данным заявлением, так и в ходе судебного разбирательства).
Таким образом, вывод судов о необходимости оспаривания обществом торгов (конкурса) по правилам статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации не соответствует закону и не обеспечивает защиту его прав и законных интересов (ограничивая право заявителя на судебную защиту).
Согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта.
Основаниями для отмены решения, постановления судов первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального или процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).
Поскольку выводы судов об отсутствии интереса заявителя в оспаривании конкурсной документации и избрании им ненадлежащего способа защиты нарушенного права не соответствуют закону и не основаны на материалах дела, оспариваемые акты подлежат отмене. Дело следует направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области, поскольку в результате отказа в удовлетворении заявления общества по указанным выше мотивам суды первой и апелляционной инстанций не рассмотрели по существу доводы заявителя о несоответствии конкурсной документации требованиям Закона о закупках.
В обоснование этих доводов общество ссылается на часть 4 статьи 25 Закона, согласно которой не допускается требовать от участника размещения заказа иные документы за исключением тех, которые перечислены в части 3 настоящей статьи.
Вместе с тем в силу части 3 статьи 11 Закона о закупках Правительство Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к участникам размещения заказа при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства о наличии у таких участников размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом заказа.
При этом в пункте "г" части 3 статьи 25 Закона указано, что заявка на участие в конкурсе должна содержать копии документов, подтверждающих соответствие участника размещения заказа требованию, установленному в соответствии с частью 3 статьи 11 Федерального закона, в случае, если такое требование установлено Правительством Российской Федерации.
В обоснование своих возражений на требования заявителя управление ссылается на указанные нормы, а также Постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.97 N 628, которым утвержден Порядок проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним специальных потребителей. По мнению уполномоченного органа, в Постановлении от 26.05.97 N 628 установлены дополнительные требования к поставщикам, в том числе о том, что поставщик (исполнитель) должен иметь необходимые финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения государственного контракта (пункт 6 Порядка).
В нарушение требований статей 71, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды первой и апелляционной инстанций указанные доводы сторон по существу дела не рассмотрели, не оценили и не указали оснований, по которым их отклонили. При новом рассмотрении суду необходимо разрешить спор на основе всестороннего и полного исследования и оценки как имеющихся в материалах дела, так и дополнительно представленных участвующими в деле лицами документов, а также с учетом обстоятельств, изложенных в настоящем постановлении.
Расходы по уплате государственной пошлины подлежат распределению между сторонами в порядке статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при новом рассмотрении дела с учетом суммы, уплаченной заявителем при подаче жалобы (т. 2, л.д. 79).
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 12.05.2006 и постановление апелляционной инстанции от 06.07.2006 Арбитражного суда Ростовской области по делу N А53-2800/2006-С5-47 отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
