Статейка из нового ЭЖ-Юрист
Название Проблемы межевания территорий
Автор Абрамченко В.В., Бочаров М.В.
Издание "Эж-Юрист"
Номер издания 2 (407) АБРАМЧЕНКО ВИКТОРИЯ ВАЛЕРИЕВНА Консультант отдела земельного законодательства
Департамента имущественных и земельных отношений,
экономики природопользования
Минэкономразвития РоссииБОЧАРОВ МИХАИЛ ВЛАДИМИРОВИЧНачальник отдела земельного законодательства
Департамента имущественных и земельных отношений,
экономики природопользования
Минэкономразвития России
Какие проекты существуют?Ответить на этот вопрос мы постараемся на примере.
Сначала вы решаете приобрести земельный участок и обращаетесь к лицу, имеющему право на распоряжение имуществом. Но для того, чтобы понять, о каком именно участке идет речь, потребуется описание данного участка как в текстовом, так и графическом виде. Такое описание составляется в виде документа, который называется проектом.
Земельным кодексом Российской Федерации (далее — ЗК РФ) установлено, что в отношении вновь образуемого земельного участка при предоставлении из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании сведений государственного земельного кадастра, градостроительной и землеустроительной документации разрабатывается проект границ земельного участка. Данный проект всегда утверждается соответствующим органом местного самоуправления (статьи 30 — 36 ЗК РФ).
Проект границ составляется на основании сведений государственного земельного кадастра (ст. 31 и 36 ЗК РФ).
Федеральный закон «О землеустройстве» устанавливает, что для образования новых участков во всех случаях составляется проект территориального землеустройства. Что касается того, как проект утверждается, то в документах, принятых в развитие данного закона, можно найти противоречие. В зависимости от обстоятельств, предписывается утверждение проекта территориального землеустройства, как заинтересованным собственником земельного участка, так и в отдельных случаях местным земельным комитетом (ныне — местное управление Роснедвижимости).
Источником сведений для разработки проекта территориального землеустройства являются сведения государственного земельного кадастра, градостроительная и землеустроительная документация.
В соответствии с ГрК проект межевания территорий разрабатывается на территорию в пределах планировочной единицы (например, в пределах квартала городской застройки) для целей установления границ входящих в состав указанной территории земельных участков (застроенных и незастроенных), а также для целей установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, и земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения (без привязки к определенной планировочной единице).
Проект межевания территорий утверждается Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации в случае, если проект подготовлен соответственно по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления (статьи 43 и 45 ГрК).
Сведения государственного земельного кадастра, да и вообще землеустроительная документация ГрК в качестве исходных данных для разработки проекта межевания территорий не упоминаются. Можно догадываться, что вместо кадастра ГрК предполагает использовать местные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.
Как разграничить действие трех проектов?ГрК попытался разграничить действие названных документов в одностороннем порядке, так как ни Федеральный закон «О землеустройстве», ни Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ) вообще не делают изъятия из необходимости составления проекта территориального землеустройства.
По логике ГрК проект межевания территорий изготавливается в отношении застроенных или подлежащих застройке территории (часть 1 статьи 43 ГрК). Что это такое в действительности — трудно сказать со всей определенностью, так как даже земли, ограниченные или изъятые из оборота, могут застраиваться специальными объектами. Строительство возможно без изменения целевого назначения на землях всех категорий: например, возможно строительство коровника на землях сельскохозяйственного назначения. Или, к примеру, на землях особо охраняемых территорий и их объектов возможно строительство курортных комплексов, туристических баз, зданий и сооружений, необходимых для функционирования государственных заповедников или объектов культурного наследия. И все же предназначены ли данные участки для застройки? В отсутствие более четкого критерия, применение данного понятия вызывает вопросы.
Такая же оговорка уместна и в отношении застроенных территорий. Вряд ли для земельного участка, на котором имеется единичная постройка, занимающая в целом незначительное пространство, например ветряная мельница, одиноко стоящая в поле, требуется составление проекта межевания территорий.
Однако ГрК не дает однозначного ответа на указанный вопрос.
Кроме того, следует иметь в виду, что проект межевания территорий по смыслу ГрК невозможно составить в отношении местности, не охваченной градостроительным регламентом. А раз так, можно утверждать, что проект межевания территорий предполагался для составления только в отношении земель поселений и земель промышленности при необходимости их застройки.
Что касается проекта территориального землеустройства, так же как и проекта границ земельного участка (что одно и тоже, по нашему глубокому убеждению), то его разработка предусмотрена ЗК РФ, ФЗ «О землеустройстве» во всех случаях упорядочения существующих земельных участков или возникновения новых земельных участков вследствие раздела, объединения или перераспределения существующих.
Что должно содержаться в проекте?Требования к составу и к оформлению проекта территориального землеустройства законодательно определены косвенно. Так, при проведении землеустройства и составлении проекта территориального землеустройства должны быть выявлены:
— их местоположение, в том числе границы ограниченных в использовании частей земельных участков;
— варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (в данном случае имеется в виду проектирование границ новых участков);
— площади земельных участков и (или) ограниченных в использовании частей земельных участков.
Единственным документом, более подробно высказывающимся на данный счет, являются Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденные Росземкадастром 17.02.2003 (далее — методические рекомендации). При этом в данных методических рекомендациях проект территориального землеустройства назван проектом границ земельных участков, что подчеркивает его сущностное единство с проектом границ земельных участков, предусмотренного ЗК РФ.
Методическими рекомендациями устанавливаются исчерпывающие требования как ко вновь образуемым земельным участкам, так и к содержанию проекта границ земельных участков (его текстовой и графической части). К сожалению, данные требования носят рекомендательный характер.
ЗК РФ скудно описывает содержание проекта границ земельного участка. Тем не менее, понятно, что он должен содержать графические сведения, позволяющие определить проектное положение границы земельного участка, а также расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства, в случае предполагаемого изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
ГрК определил, что проект межевания территорий состоит из чертежей межевания территорий, т.е. содержит только графическую часть (часть 5 статьи 43), содержание которой постигается с трудом, поскольку оно чрезвычайно казуистично.
Во-первых, это границы существующих застроенных и незастроенных земельных участков (пункты 1, 3, 6 части 5 статьи 43). Интересно, что сведения о незастроенных участках приводятся выборочно: только участки, находящиеся в публичной собственности, что объяснимо только в городской застройке, но не на землях других категорий. При этом источник получения информации о границах существующих земельных участков остается неизвестен.
Во-вторых, это проектируемые границы земельных участков, подлежащих или неподлежащих застройке (пункты 1, 4, 5 части 5 статьи 43).
В-третьих, наряду с понятием границ земельных участков (как объектов недвижимого имущества) ГрК вводит понятие границ территорий (объектов культурного наследия, общего пользования и т. д.), не поясняя, как соотносятся границы первых и вторых.
Между тем следует помнить, что новые земельные участки всегда образуются из существующих (исходных) земельных участков (не из земель и не из территорий) путем их разделения, перераспределения или объединения. В отсутствие сведений государственного земельного кадастра как основы для составления проекта межевания территорий его содержание практически не позволяет проследить порядок образования новых земельных участков и составить полное описание всех затрагиваемых проектированием земельных участков. Кроме того, необходим порядок образования новых участков из исходных, который бы позволил уяснить, какие именно участки (полностью или частично) были «использованы» для образования новых.
В-четвертых, в проекте межевания территорий должны указываться линии отступа от красных линий. Красные линии в ГрК определяются и как границы земельных участков (существующих и проектируемых) и как границы территориальных зон, а также как описание сооружений. Четыре понятия в одном определении! Но и такое «резиновое» определение не соответствует смыслу ГрК: для определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, в градостроительных регламентах определяются минимальные отступы от границ земельных участков (статья 38), а не от пресловутых красных линий.
Вследствие этого вопрос, от чего необходимо отступать, чтобы определить место допустимого размещения зданий, строений, сооружений, остается без ответа.
Спроектировали — что дальше?ЗК РФ определяет, что утвержденный проект границ земельных участков является основанием для установления границы земельного участка на местности его государственного кадастрового учета.
ГрК не содержит норм, позволяющих понять, как дальше реализуется проект межевания территорий и является ли его отсутствие препятствием к формированию земельных участков и оформлению прав на них. Наглядно это видно из статьи 46 ГрК, которая предусматривает, что при обращении в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка (документа, необходимого для архитектурно-строительного проектирования) мероприятия, направленные на разработку проекта межевания территории, не проводятся, т. е. все силы органа местного самоуправления оказываются, направлены на изготовление градостроительного плана земельного участка.
Однако нам необходимо помнить, что конечной целью любого проекта, определяющего будущую границу земельного участка, является создание нового объекта недвижимого имущества, права на который возникают после их государственной регистрации.
Признание земельного участка состоявшимся объектом гражданско-правовых сделок возможно только в ходе государственного кадастрового учета, для проведения которого необходимо представить в орган кадастрового учета однозначное описание земельного участка, т. е. описание местоположения границы, целевого назначения и вида разрешенного использования, площадь, а также кадастровые номера исходных земельных участков, являющихся источником для образования нового.
В связи с тем, что ГрК «живет» отдельно от земельного законодательства, не признавая его, непременно возникнет ситуация, когда в проекте межевания территорий будут одни границы земельных участков, а в государственном земельном кадастре, единственном источнике официальных сведений о местоположении границ земельных участков, — другие.
ГрК предполагает, единственный выход — судебное разбирательство.
Еще одним нерешенным вопросом остается вопрос подготовки документов о межевании, предусмотренных Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» и необходимых для проведения государственного кадастрового учета вновь образуемых земельных участков или кадастрового учета текущих изменений отдельных характеристик существующих земельных участков (например, в случаях уточнения значения площади).
Требованиями к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, утвержденными Приказом Росземкадастра от 02.10.2002 № П/327, предусматривается, что указанные документы оформляются на основании включенной в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, землеустроительной документации (соответствующего землеустроительного дела).
Несмотря на схожесть наименований (документы о межевании и проект межевания территории), между этими документами огромная пропасть. Технологически составить документы о межевании на основании проекта межевания территорий невозможно, вследствие того, что в последнем отсутствует описание схемы образования новых земельных участков из существующих (отсутствует кадастровая основа), отсутствуют документы, подтверждающие установление границы на местности и согласование ее местоположения с заинтересованными правообладателями. Таким образом, даже название проекта межевания территорий нельзя признать отражающим его сущность, ведь он не предполагает проведения собственно межевания, то есть установления, согласования, закрепления границ на местности и определения координат характерных точек границ.
Таким образом, ГрК закрывает глаза на кадастровый учет земельных участков как правовое явление. Возможно, его разработчики считали, что кадастровый план земельного участка (КПЗУ) может быть вытеснен градостроительным планом земельного участка (ГПЗУ), а ведение государственного земельного кадастра — ведением местных градостроительных информационных систем.
Из данной статьи могут быть сделаны следующие выводы:
— Порядок подготовки проектов границ вновь образуемых земельных участков (включая проекты межевания территорий) урегулирован законодательством крайне противоречиво. При этом противоречие существует не только между отраслями права, но и внутри одной отрасли права.
— Принятый позже ГрК, установив необходимость подготовки проекта межевания территорий, не исключил необходимость составления проекта границ земельных участков в случаях предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Подготовка двух близких, если не тождественных по содержанию документов ляжет дополнительным финансовым бременем на плечи правообладателей земельных участков. Любопытно, что, «приводя в соответствие» с ГрК ЗК РФ, его разработчики не коснулись данного вопроса. Вместо этого в ЗК РФ были внесены новые правила предоставления земельных участков для жилищного строительства.
— ГрК подразумевает, что проект межевания территорий составляется на определенную дату. Однако образование новых земельных участков и упорядочение границ существующих земельных участков находятся в постоянном движении. Ответа на вопрос о необходимости подготовки проекта межевания территорий в каждом случае образования новых земельных участков ГрК не содержит. А если учесть, что это также и правовой акт органа власти, то его изменение или уточнение окажется не по силам простому гражданину.
— При наличии спора о необходимости применять правила различных нормативных правовых актов следует исходить из сферы их действия. Представляется, что с большим основанием (и с наименьшим риском для правовых последствий в виде отказа в кадастровом учете) необходимо применять нормы Федерального закона «О землеустройстве» и изданных в его развитие нормативных правовых актов.
